Fiche 50 : Sécurité des barrages et ouvrages hydrauliques

 

SOMMAIRE

I. - Classement des barrages et des digues

                               A. - Classement des barrages

                               B.  - Classement des digues

                               C.  - Modification du classement par arrêté préfectoral

II. - Etudes de dangers de certains barrages et digues

                               A. - Champ d’application

                               B. -  Elaboration

                               C. - Contenu

III. - Sécurité et sûreté des ouvrages hydrauliques autorisés ou déclarés

                               A. - Première mise en eau d’un barrage

                               B. - Exploitation et surveillance des ouvrages

                                               1. - Elaboration d’un dossier propre à chaque ouvrage

                                               2. - Elaboration d’un registre pour les barrages

                                               3. - Surveillance de l’ouvrage

                                               4. -  Revue de sûreté et diagnostic de sûreté

       5. -  Déclaration des évènements ou évolutions susceptibles de mettre en cause la sécurité des personnes et des biens

IV. - Mise en œuvre des responsabilités

                               A. - Responsabilité au titre des pouvoirs de police

                               B. - Responsabilité des responsables de l’ouvrage

 

COMMENTAIRE

 

Un barrage est un ouvrage artificiel coupant le lit d’un cours d’eau afin de satisfaire de multiples usages : la régulation du cours d’eau, production d’énergie hydroélectrique, irrigation, etc.

Les digues de protection contre les inondations sont des ouvrages destinés à guider les eaux en dehors des zones sensibles afin d’éviter leur submersion.

Ces deux types d’ouvrages qui retiennent les eaux accumulent ainsi des quantités importantes d’énergie susceptibles de causer des dégâts considérables si elles viennent à être libérées (notamment en cas de rupture de l’ouvrage).

Le dispositif réglementant la sécurité des barrages et des digues s’appuie principalement sur les dispositions du code de l’environnement (C. envir., art. L. 214-1 à l. 214-11) qui soumettent à autorisation ou à déclaration préalable les installations, ouvrages, travaux et activités (I.O.T.A.) susceptibles notamment :

- de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique ;

- de nuire au libre écoulement des eaux ;

- d’accroître notablement le risque d’inondation.

 

Les seuils de déclenchement de l’autorisation ou de la déclaration sont définis dans une « nomenclature eau » (C. envir., art. R. 214-1) qui procède à une répartition entre les I.O.T.A. en fonction notamment de leurs dangers.

Ainsi, les barrages de retenue et les ouvrages assimilés (notamment les digues de canaux) appartiennent à la rubrique 3.2.5.0. de la « nomenclature eau » (C. envir., art. R. 214-1) qui soumet ces ouvrages à autorisation ou à déclaration selon leur classement [cf. infra].

N.B. : ces ouvrages sont désignés par le terme « barrage » dans les développements suivants.

Les digues de protection contre les inondations et submersions ainsi que les digues de rivières canalisées appartiennent quant à elles à la rubrique 3.2.6.0. de cette nomenclature.

N.B. : ces ouvrages sont désignés par le terme « digue » dans les développements suivants.

 

I. - CLASSEMENT DES BARRAGES ET DES DIGUES (5000)

 

A. - Classement des barrages (5001)

 

L’article R. 214-112 du code de l’environnement définit 4 classes de barrages de A à D selon leur hauteur ou le volume d’eau stocké.

Les barrages appartenant aux classes A, B ou C sont soumis au régime d’autorisation au titre de la nomenclature eau tandis que les barrages de la classe D relèvent du régime de la déclaration (C. envir., art. R. 214-1).

Il existe environ 300 barrages de classe A (hauteur supérieure à 20 mètres), 300 de classe B, 500 de classe C et plusieurs dizaines de milliers de classe D (barrages ne relevant pas des catégorie A, B ou C et dont la hauteur est inférieure à 2 mètres).

 

B.  - Classement des digues (5002)

 

L’article R. 214-113 du code de l’environnement définit 4 classes de digues de A à D selon les caractéristiques des ouvrages et les populations concernées (y compris les populations saisonnières) :

- digues de classe A : hauteur supérieure ou égale à 1 mètre et nombre d’habitants dans la zone protégée supérieur ou égal à 50 000 ;

- digues de classe B : hauteur supérieure ou égale à 1 mètre et nombre d’habitants dans la zone protégée supérieur ou égal à 1 000 ;

- digues de classe C : hauteur supérieure ou égale à 1 mètre et nombre d’habitants dans la zone protégée supérieur ou égal à 10 ;

- digues de classe D : hauteur inférieure à 1 mètre ou nombre d’habitants dans la zone protégée inférieur à 10.

 

Les digues de protection contre les inondations et submersions sont soumises au régime d’autorisation au titre de la nomenclature eau tandis que les digues de rivières canalisées relèvent du régime de la déclaration (C. envir., art. R. 214-1).

 

C.  - Modification du classement par arrêté préfectoral (5003)

 

Le préfet peut modifier le classement des barrages ou des digues lorsqu’il estime que le classement prévu par les textes (articles R. 214-112 et R 214-113 du code de l’environnement) n’est pas suffisant pour assurer la prévention des risques que fait courir cet ouvrage pour la sécurité des personnes et des biens.

Cette décision doit être motivée et prise par arrêté (C. envir., art. R. 214-114).

 

II. - ETUDES DE DANGERS DE CERTAINS BARRAGES ET DIGUES (5004)

 

A. - Champ d’application (5005)

 

Une étude de dangers expose les risques que présente l’ouvrage pour la sécurité publique, directement ou indirectement en cas d’accident, que la cause soit interne ou externe à l’ouvrage. Elle définit et justifie également les mesures propres à réduire la probabilité et les effets de ces accidents.

La réalisation d’une étude de danger est obligatoire pour les ouvrages suivants (C. envir., art. R. 214-115) :

- les barrages de classe A ou B ;

- les digues de classe A, B ou C.

 

Lorsque ces ouvrages existaient à la date du 1er janvier 2008, le préfet doit notifier au responsable de l’ouvrage (propriétaire, exploitant, concessionnaire) cette obligation de réaliser une étude de dangers qui doit être effectuée :

- avant le 31 décembre 2012 s’agissant des barrages ou digues de classe A ;

- avant le 31 décembre 2014 s’agissant des barrages de classe B ou des digues de classe B ou C.

 

B. -  Elaboration (5006)

 

L’étude de dangers est réalisée par un organisme agréé conformément aux dispositions des articles R. 214-148 à R. 214-151 du code de l’environnement (Sur les conditions d’agrément voir : Arrêté du 18 février 2010 précisant les catégories et critères des agréments des organismes intervenant pour la sécurité des ouvrages hydrauliques ainsi que l’organisation administrative de leur délivrance).

L’étude de dangers est soumise pour avis au comité technique permanent des barrages et des ouvrages hydrauliques :

- lorsque l’ouvrage est une digue de classe A ;

- lorsqu’une décision du ministre intéressé à soumis cet ouvrage à l’avis du comité.

 

L’étude de danger est transmise au préfet. Ce document n’a pas vocation à être approuvé par l’État mais le préfet doit néanmoins vérifier que cette étude est complète et régulière (cf. infra : C. Contenu). Par ailleurs, deux circulaires détaillent très longuement les suites à donner lorsqu’une étude de dangers est transmise au préfet (Circulaire du 31 octobre 2008 relative aux études de dangers des barrages ; Circulaire du 16 avril 2010 relative aux études de dangers des digues de protection contre les inondations fluviales).

Après son établissement initial, l’étude de dangers doit être (C. envir., art. R. 214-117) :

- mise à jour au moins tous les 10 ans afin notamment d’intégrer les éléments nouveaux survenus durant la période écoulée susceptibles d’influer sur les conclusions initiales de l’étude : anomalie dans le comportement de l’ouvrage détectée par sa surveillance, survenue d’un événement externe important tel un séisme de forte intensité ou un mouvement de terrain, survenue d’accidents d’exploitation, modification de la vulnérabilité des zones susceptibles d’être touchées en cas de défaillance grave de l’ouvrage, etc. ;

- complétée suite à une demande motivée du préfet. L’article R. 214-117 du code de l’environnement permet effectivement au préfet de demander, à tout moment, des études complémentaires ou nouvelles, notamment lorsque des circonstances nouvelles remettent en cause de façon notable les hypothèses ayant prévalu lors de l’établissement de l’étude de dangers.

L’arrêté de prescription complémentaire indique dans ce cas le délai dans lequel les études doivent être fournies.

 

C. – Contenu (5007)

 

Le contenu de l’étude de dangers est adapté à la complexité de l’ouvrage et à l’importance des enjeux pour la sécurité des personnes et des biens.

Selon l’article R. 214-116 du code de l’environnement, l’étude de dangers :

- explicite les niveaux des risques pris en compte ;

- détaille les mesures aptes à réduire ces risques et en précise les niveaux résiduels une fois mises en œuvre les mesures précitées.

 

L’étude prend notamment en compte les risques liés :

- aux phénomènes naturels : crues, séismes, glissements de terrain, chutes de blocs et avalanches ;

- aux caractéristiques intrinsèques de l’ouvrage : accidents et incidents liés à l’exploitation courante de l’aménagement ;

- aux conséquences d’une rupture de l’ouvrage.

 

En outre, l’étude de danger doit également comporter un résumé non technique présentant la probabilité, la cinétique et les zones d’effets des accidents potentiels ainsi qu’une cartographie des zones de risques significatifs.

Le contenu précis de cette étude de dangers est défini dans un arrêté ministériel du 12 juin 2008 (Arrêté du 12 juin 2008 définissant le plan de l’étude de dangers des barrages et des digues et en précisant le contenu).

 

III. - sécurité et sûreté des ouvrages hydrauliques autorisés ou déclarés (5008)

 

A. - Première mise en eau d’un barrage (5009)

 

Le propriétaire ou l’exploitant d’un barrage doit adresser au préfet un programme de première mise en eau. En plus des renseignements mentionnés à l’article R. 214-121 du code de l’environnement (consignes à suivre en cas d’anomalie grave, autorités publiques à avertir sans délai, etc.), ce programme doit notamment comporter (Arrêté du 29 février 2008 fixant des prescriptions relatives à la sécurité et à la sûreté des ouvrages hydrauliques) :

- le rythme et les éventuels paliers de mise en eau ;

- les moyens mis en place pour maîtriser le remplissage de la retenue ;

- le programme de surveillance prévu aux différents paliers et, le cas échéant, les modalités d’auscultation renforcée.

 

Pendant tout le déroulement de la première mise en eau, le propriétaire (ou l’exploitant) doit assurer une surveillance permanente de l’ouvrage et de ses abords immédiats par un personnel compétent et muni de pouvoirs suffisants de décision.

Dans les 6 mois suivant l’achèvement de cette phase, le propriétaire (ou l’exploitant) doit remettre au préfet un rapport contenant :

- les dispositions techniques des ouvrages tels qu’ils ont été exécutés ;

- l’exposé des faits essentiels survenus pendant la construction ;

- une analyse détaillée du comportement  de l’ouvrage au cours de l’opération de mise en eau ;

- une comparaison du comportement observé avec le comportement prévu.

 

  B. - Exploitation et surveillance des ouvrages (5010)

 

1. - Elaboration d’un dossier propre à chaque ouvrage (5011)

 

Afin d’assurer le suivi des ouvrages, les propriétaires (ou exploitants) doivent élaborer certains documents qui doivent être conservés dans un endroit permettant leur accès et leur utilisation en toutes circonstances et tenus à la disposition du service chargé du contrôle des ouvrages.

Le propriétaire (ou l’exploitant) de tout barrage ou digue doit tenir à jour un dossier comportant les éléments énumérés à l’article R. 214-122 du code de l’environnement :

- tous les documents relatifs à l’ouvrage, permettant d’avoir une connaissance la plus complète possible de sa configuration exacte, de sa fondation, de ses ouvrages annexes, de son environnement hydrologique, géomorphologique et géologique ainsi que de son exploitation depuis sa mise en service ;

-une description de l’organisation mise en place pour assurer l’exploitation et la surveillance de l’ouvrage en toutes circonstances (modalités d’entretien et de vérifications périodiques du corps de l’ouvrage et des divers organes fixes ou mobiles, contrôle de la végétation, etc.) ;

-des consignes écrites dans lesquelles sont fixées les instructions de surveillance de l’ouvrage en toutes circonstances ainsi que celles concernant son exploitation en période de crue. Ces consignes font l’objet d’une approbation préalable par le préfet sauf pour les barrages et digues de classe D.

Ces consignes écrites portent sur les sujets énumérés à l’article 5 de l’arrêté du 29 février 2008 (tel que modifié par l’arrêté du 16 juin 2009).

 

Ce dossier, ouvert dès le début de la construction de l’ouvrage et mis à jour régulièrement, doit également contenir les renseignements visés à l’article 2 de l’arrêté du 29 février 2008 fixant des prescriptions relatives à la sécurité et à la sûreté des ouvrages hydrauliques, notamment :

- les études préalables à la construction de l’ouvrage, y compris les études de dimensionnement et de stabilité de l’ouvrage et, le cas échéant, l’étude de dangers ;

- les notices de fonctionnement et d’entretien des divers organes ou instruments incorporés à l’ouvrage ;

- le rapport de fin d’exécution du chantier ;

- le rapport de première mise en eau dans le cas d’un barrage ;

- les rapports périodiques de surveillance et d’auscultation ;

- les rapports des visites techniques approfondies ;

- les rapports des revues de sûreté, le cas échéant.

 

En outre, le préfet peut, par décision motivée, demander des pièces complémentaires nécessaires à la bonne connaissance de l’ouvrage, de son environnement et de son exploitation.

 

2. - Elaboration d’un registre pour les barrages (5012)

 

Le propriétaire ou l’exploitant de tout barrage doit également tenir à jour un registre sur lequel sont inscrits les principaux renseignements relatifs aux travaux, à l’exploitation, à la surveillance, à l’entretien de l’ouvrage et de son dispositif d’auscultation, aux conditions météorologiques et hydrologiques et à l’environnement de l’ouvrage (C. envir., art. R. 214-122).

Ce registre, ouvert dès l’achèvement de l’ouvrage et tenu à jour régulièrement, doit comporter les informations datées relatives (Arrêté du 29 février 2008 fixant des prescriptions relatives à la sécurité et à la sûreté des ouvrages hydrauliques, art. 6) :

- à l’exploitation de la retenue, à son remplissage, à sa vidange et aux périodes de fonctionnement du déversoir ;

- aux incidents, accidents, anomalies constatés ou faits marquants concernant l’ouvrage, ses abords et sa retenue ;

- aux travaux d’entretien réalisés ;

- aux manœuvres opérées sur les organes mobiles ;

- aux constatations importantes faites lors des visites de surveillance programmées ou exceptionnelles et aux conditions climatiques qui ont régné pendant ces visites ;

- aux constatations importantes faites lors des relevés d’auscultation ;

- aux visites techniques approfondies réalisées ;

- aux inspections du service en charge du contrôle de la sécurité de l’ouvrage.

 

3. - Surveillance de l’ouvrage (5013)

 

Selon l’article R. 214-123 du code de l’environnement, le propriétaire (ou l’exploitant) d’un barrage ou d’une digue doit surveiller et entretenir l’ouvrage et ses dépendances. A cette fin, il doit notamment procéder à des :

- vérifications du bon fonctionnement des organes de sécurité ;

- visites techniques approfondies de l’ouvrage.

 

La périodicité de ces visites techniques approfondies diffère selon la classe de l’ouvrage :

- barrages de classe A ou digues de classe A ou B : au moins une fois par an (C. envir., art. R. 214-127, art. R. 214-137 et art. R. 214-141) ;

- barrages de classe B ou digues de classe C : au moins une fois tous les 2 ans (C. envir., art. R. 214-131 et art. R. 214-144) ;

- barrages de classe C ou digues de classe D : au moins une fois tous les 5 ans (C. envir., art. R. 214-134 et art. R. 214-145) ;

- barrages de classe D : au moins une fois tous les 10 ans (C. envir., art. R. 214-136).

 

En outre, certains barrages doivent être dotés d’un dispositif d’auscultation permettant d’en assurer une surveillance efficace (C. envir., art. R. 214-124).

 

4. -  Revue de sûreté et diagnostic de sûreté (5014)

 

Revue de sûreté.

Le propriétaire (ou l’exploitant) d’un barrage de classe A ou d’une digue de classe A ou B doit faire effectuer, par un organisme agrée, une revue de sûreté afin de dresser un constat du niveau de sûreté de l’ouvrage 5 ans après sa mise en service.

Les éléments devant être pris en compte lors de cette revue de sûreté sont énumérés à l’article 7 de l’arrêté du 29 février 2008 : conclusions des visites techniques approfondies, conclusions des rapports de surveillance et d’auscultation, comportement de l’ouvrage lors d’épisodes extrêmes (crues, séismes et mouvements des versants), etc.

Le propriétaire (ou l’exploitant) transmet le rapport de la revue de sûreté au préfet 6 mois après l’achèvement de l’examen technique complet.

La revue de sûreté doit être renouvelée tous les 10 ans.

 

Diagnostic de sûreté.

Selon l’article R. 214-146 du code de l’environnement, lorsqu’il estime qu’un ouvrage ne paraît pas remplir des conditions de sûreté suffisantes, le préfet peut prescrire au propriétaire (ou à l’exploitant) de faire procéder à un diagnostic sur les garanties de sûreté de l’ouvrage.

Ce diagnostic comporte les éléments prévus aux articles 8 et 9 de l’arrêté du 29 février 2008. Au regard du diagnostic, le propriétaire ou l’exploitant adresse au préfet, dans le délai fixé par celui-ci, les dispositions d’organisation, de gestion ou le projet de travaux pour remédier aux insuffisances éventuelles.

En outre, pour les ouvrages de classe A, le diagnostic ainsi que les mesures retenues sont soumis à l’avis du comité technique permanent des barrages et des ouvrages hydrauliques.

 

5. -  Déclaration des évènements ou évolutions susceptibles de mettre en cause la sécurité des personnes et des biens (5015)

 

Le propriétaire (ou l’exploitant) d’un barrage ou d’une digue doit déclarer au préfet tout événement ou évolution concernant l’ouvrage ou son exploitation qui met en cause (ou est susceptible de mettre en cause) la sécurité des personnes ou des biens.

L’arrêté du 21 mai 2010 énumère ces évènement ou évolutions à déclarer (Arrêté du 21 mai 2010 définissant l’échelle de gravité des événements ou évolutions concernant un barrage ou une digue ou leur exploitation et mettant en cause ou étant susceptibles de mettre en cause la sécurité des personnes ou des biens et précisant les modalités de leur déclaration) notamment :

- les Evénements Importants pour la Sûreté Hydraulique (E.I.S.H.) susceptibles d’entrainer : une atteinte à la sécurité des personnes (accident, mise en danger ou mise en difficulté) ; des dégâts aux biens (y compris lit et berges de cours d’eau et retenues) ou aux ouvrages hydrauliques ; etc. ;

- les événements ou évolutions Précurseurs pour la Sûreté Hydraulique (P.S.H.).

 

Toute déclaration d’un E.I.S.H. est adressée au préfet accompagnée d’une proposition de classification selon le niveau de gravité conforme aux échelles figurant aux articles 4 et 5 de l’arrêté du 21 mai 2010.

Les P.S.H. font l’objet d’une déclaration annuelle au préfet, précisant les circonstances de l’événement, analysant ses causes et indiquant les mesures prises ou envisagées.

En fonction du niveau de la gravité qu’il constate, le préfet peut demander au propriétaire ou à l’exploitant un rapport sur l’événement constaté.

 

IV. - Mise en œuvre des responsabilités (5016)

 

A. - Responsabilité au titre des pouvoirs de police (5017)

 

La responsabilité de l’Etat peut être recherchée notamment en cas de faute dans l’exercice de ses pouvoirs de police générale [voir fiche 35 : Police générale du préfet] ou de police spéciale (notamment la police de l’eau : voir fiche 41 : Inondation).

La responsabilité d’un maire peut être engagée lorsque cette autorité commet une faute dans l’exercice des pouvoirs de police conférés par les articles L. 2212-2 5° du C.G.C.T., L.2212-4 du C.G.C.T. [voir fiche 34 : Police générale du maire et fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].

Le maire doit notamment, prévenir, par des précautions convenables, et faire cesser, par la distribution des secours nécessaires les ruptures de digues (C.A.A. Lyon, 22 juill. 2010, M. et Mme Eric A., n° 08LY00933).

 

La vérification de l’état d’une digue de protection, même si l’entretien de celle-ci relève de la compétence d’un syndicat privé de propriétaires riverains, entre dans le champ des pouvoirs de police générale du maire. Le fait de ne pas procéder à ces vérifications est dès lors susceptible d’engager la responsabilité du maire en cas de sinistre (C.E., 14 mai 2008, Cne de Pertuis, n° 291440).

 

  B. - Responsabilité des responsables de l’ouvrage (5018)

 

Sur le plan civil, l’article 1386 du code civil [voir fiche 56 : Responsabilité civile délictuelle ou quasi délictuelle] affirme que le propriétaire d’un bâtiment est responsable du dommage causé par sa ruine lorsque celle-ci résulte :

- d’un défaut d’entretien de l’édifice ;

- d’un vice de construction.

 

Selon la jurisprudence, toute construction quelconque incorporée au sol de façon durable constitue un bâtiment.

La force majeure, cause exonératoire de responsabilité, ne peut utilement être invoquée par le propriétaire de l’édifice lorsqu’il est établi que la ruine résulte d’un défaut d’entretien.

Sur le plan administratif, la responsabilité sans faute d’une personne publique propriétaire d’un ouvrage public est susceptible d’être engagée à l’égard des tiers à l’ouvrage lorsqu’il existe un lien de causalité entre l’ouvrage public et le dommage [voir fiche 54 : Responsabilité sans faute de l’administration].

 

Ce dysfonctionnement de l’ouvrage public peut résulter :

- d’un défaut d’entretien (T.A. Marseille, 11 juin 2002, Sté Azur Assurances, n° 98-5971 ; T.A. Marseille, 4 fév. 2002, Union des Assurances de Paris, n°9702728) ;

- d’un vice de conception (C.A.A. Lyon, 24 sept. 2009, Cne de Saint-Gervais d’Auvergne, n° 06LY02093).

 

Les tiers peuvent rechercher, pour obtenir la réparation des dommages qu’ils ont subis, la responsabilité soit du maître de l’ouvrage qui a la garde de l’ouvrage public soit de la collectivité publique qui assure l’entretien de cet ouvrage.

La situation est différente lorsque la victime est usager de l’ouvrage public (et non tiers). En effet, dans ce cas de figure, la charge de la preuve est inversée et il revient en conséquence au propriétaire de l’ouvrage de prouver qu’il a été normalement aménagé et entretenu (C.A.A. Marseille, 5 nov. 2012, GFA de Clairefarine, n° 09MA01880).

S’agissant des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a créé un nouvel article L. 562-8-1 du code de l’environnement qui stipule que les gestionnaires de ces ouvrages ne peuvent voir leur responsabilité engagée à raison des dommages que l’ouvrage n’a pas permis de prévenir dès lors qu’il a été conçu, exploité et entretenu dans les règles de l’art et conformément aux obligations légales et réglementaires.

Un décret en Conseil d’Etat doit déterminer les obligations de conception, d’entretien et d’exploitation auxquelles doivent répondre les ouvrages en fonction des enjeux concernés et des objectifs de protection visés.

Ce même décret doit également préciser le délai maximal au-delà duquel les ouvrages existants doivent être rendus conformes à ces obligations ou, à défaut, doivent être neutralisés.

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