Fiche 47 : Mouvement de terrain

 

SOMMAIRE

 

 

I. - Mesures de police

II. - Mesures d’urbanisme

III. - Autres mesures de prévention

A. - Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.)

B. - Mise en valeur des terrains en montagne et mesures de protection

C. - Délocalisation des biens fortement menacés

IV. - Mise en œuvre des responsabilités

A. - Mise en œuvre des pouvoirs de police générale

B. - Responsabilité fondée sur des dommages d’ouvrages ou de travaux publics

C. - Responsabilité civile

 

 

COMMENTAIRE

 

Les mouvements de terrain se présentent sous la forme de phénomènes divers (éboulement, chute de blocs, glissement, coulée de boues, etc.). Leur ampleur est très inégale et les facteurs de leur déclenchement ou de leur aggravation sont multiples même s’ils sont souvent liés à l’importance des précipitations et à l’action érosive.

Les mesures propres à prévenir ce type de risque sont mises en œuvre dans le cadre des procédures généralement applicables en matière de prévention des risques naturels majeurs : police, urbanisme, information préventive, plan de prévention des risques et mesures de protection ou de délocalisation des populations.

 

I. - Mesures de police (4700)

 

Aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, la police municipale comprend notamment le soin de prévenir par des précautions convenables et de faire cesser par la distribution des secours nécessaires les éboulements de terre ou de rochers (C.E., 22 oct. 2010, M. et Mme C., n° 316945).

A ce titre, le maire a l’obligation de prescrire ou mettre en œuvre les mesures de signalisation, de protection et d’information qui lui incombent [voir fiche 34 : Police générale du maire].

L’article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales permet également au maire d’ordonner des mesures de sûreté qui s’imposent en cas de danger grave ou imminent, telles que l’évacuation de bâtiments menacés, l’interdiction de circuler ou la prescription de travaux d’urgence (C.E., 6 avr. 1998, S.A.R.L. Anciens Etablissements Ousteau et Cie, n° 142845) [voir fiche 34 : Police générale du maire].

Lorsque l’effondrement a pour cause prépondérante l’état de l’édifice et non une cause naturelle, c’est sur le fondement de la législation des édifices menaçant ruine que le maire doit intervenir (C.E., 27 juin 2005, Ville d’Orléans, n° 262199) [voir fiche 37 : Police des édifices menaçant ruine].

 

II. - Mesures d’urbanisme (4701)

 

Le zonage des P.O.S. (désormais P.L.U.) permet d’identifier les zones exposées au risque de mouvements de terrain. Le classement en zone ND des P.O.S. et désormais l’identification des secteurs à risques dans les zones délimitées par les P.L.U. permettent d’interdire ou de soumettre à des conditions particulières les constructions comprises dans leur périmètre [voir fiche 27 : Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.)].

Ce document peut ainsi classer en zone NDR inconstructible à raison d’un risque d’éboulement de roches les terrains surplombés par des masses rocheuses qui présentent des signes d’instabilité et ce, même s’il n’existe pas de risques d’effondrement de masse, dès lors que des détachements de blocs peuvent survenir. Le fait que la réalisation d’ouvrages de protection (création de fosses couplées avec des merlons de terre) soient susceptibles d’éliminer ces risques pour certaine partie de terrains ne peut être utilement invoqué pour contester ce classement dans la mesure où ces travaux de protection ne sont pas  de nature à conjurer le risque de manière pérenne (C.A.A. Lyon, 30 juill. 2007, Mme Paule X, n° 06LY01973 : en l’espèce, le juge administratif a relevé que ces ouvrages de protection doivent, pour remplir leur fonction, faire l’objet d’un entretien régulier qui n’est pas garanti du fait que cet entretien relève de la responsabilité des propriétaires privés concernés).

Le juge vérifie l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans l’identification des secteurs à risque (C.A.A Lyon, 3 fév. 2004, S.C.I. les jardins du dauphine, n° 99LY00413) mais également le caractère suffisant de la prise en compte du risque (C.A.A. Lyon, 29 avr. 2003, M. X, n° 99LY00351).

Par ailleurs, l’administration a le pouvoir d’apprécier, à l’occasion de chaque demande d’autorisation d’occupation du sol, si en raison de la gravité de l’atteinte portée par le projet à la sécurité publique il convient de refuser l’autorisation ou d’édicter des prescriptions spéciales [voir fiche 31 : Permis de construire].

Ainsi, un permis de construire délivré sans prescription propre à limiter les risques de glissement de terrain sur le terrain d’assiette du projet de construction est entaché d’illégalité (C.A.A. Nancy, 2 fév. 2006, M. et Mme X, n° 03NC00993 ; T.A. Montpellier, 24 juin 2004, Préfet des Pyrénées Orientales, n° 0204372 ; a contrario C.A.A. Paris, 28 juin 1996, Epoux Mouthon, n° 95PA02865 ; C.A.A. Marseille, 2 mars 2006, S.C.I. Saint-Christophe, n° 02MA00595).

Le refus de permis de construire dans une zone exposée à des chutes de pierres peut également être jugé légal (C.A.A. Marseille, 30 mars 2006, S.C.I. Kingsley, n° 04MA00141 ; T.A. Bastia, 11 juin 2004, M. de Pianelli, n° 0200083), ou à l’inverse être estimé excessif lorsque la nature ou l’intensité du risque ne fait pas obstacle à la délivrance de l’autorisation (C.A.A. Bordeaux, 27 mars 2003, Jean-Pierre X, n° 99BX00764).

 

III. - Autres mesures de prévention (4702)

 

A. - Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles (P.P.R.) (4703)

 

Le P.P.R. permet de délimiter des zones où les constructions, aménagements, activités sont interdits ou subordonnées à des conditions de réalisation ou d’utilisation particulières en raison de leur exposition à des risques de mouvements de terrain. Dès lors, commet une faute l’autorité administrative qui délivre un permis de construire pour un bâtiment situé dans une telle zone sans faire référence aux prescriptions édictées par le préfet (C.A.A. Lyon, 11 mars 1997, Min. de l’équipement, n° 96LY02097 ; C.A.A. Marseille, 29 mars 2007, M. et Mme X, n° 04MA02397). De même, la délivrance d’une autorisation de défricher qui ne respecte pas les dispositions d’un P.P.R. est illégale (C.A.A. Bordeaux, 26 juin 2007, M. Richard X, n° 05BX01761).

Les études préalables d’un P.P.R. signalent la présence de risques dont l’autorité compétente doit tenir compte lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme notamment et ce, que le P.P.R. soit approuvé ou non (C.A.A. Marseille, 30 mars 2006, S.C.I. Kingsley, n° 04MA00141).

Des règles de construction adaptées peuvent être prévues dans les zones exposées à ces risques. Certaines de ces mesures sont du ressort des règles de l’art dont le respect incombe aux constructeurs, d’autres, en revanche, nécessitent des investigations approfondies (études de sol). Le P.P.R. peut prescrire des dispositions constructives, telles que l’adaptation des projets et de leurs fondations au contexte géologique local, des dispositions d’urbanisme, telles que la maîtrise des rejets d’eaux pluviales et usées, ou des dispositions concernant l’usage du sol.

Des mesures de réduction de la vulnérabilité des biens existants et des mesures de protection (drainage, merlon, filets, purge ou ouvrage de soutènement) peuvent enfin être prescrites aux particuliers ou aux collectivités concernés. Ces mesures sont susceptibles d’être financées par le fonds de prévention des risques naturels majeurs en application de l’article L. 561-3 du code de l’environnement.

Par ailleurs, dans les massifs forestiers, le P.P.R. peut prévoir des règles de gestion et d’exploitation forestière particulières visant à prévenir le risque de mouvement de terrain dans les zones qu’il délimite. Les propriétaires ou exploitants concernés peuvent bénéficier dans ce cas, dans l’hypothèse où ces règles entraîneraient une diminution de leur revenu, d’indemnités voire de mesures d’acquisition par l’Etat de leurs terrains (C. forest., art. L. 144-1).

 

B. - Mise en valeur des terrains en montagne et mesures de protection (4704)

 

La réalisation d’études et travaux destinés à limiter l’intensité des phénomènes naturels générateurs de risques en montagne, notamment les phénomènes liés à l’érosion et aux mouvements de terrain, ainsi que des ouvrages de protection passive à proximité immédiate des objectifs existants à protéger peut faire l’objet d’un financement spécifique.

L’utilité publique de travaux de restauration et de reboisement nécessaires au maintien et à la protection des terrains en montagne peut être déclarée par décret en Conseil d’Etat (C. forest., art. L. 142-7).

Par ailleurs, les entreprises exploitant des engins de remontée mécanique peuvent être assujetties en zone de montagne à une taxe communale portant sur les recettes brutes provenant de la vente des titres de transport et dont le produit est versé au budget communal (C.G.C.T., art. L. 2333-49).

Le produit annuel de cette taxe communale est affecté notamment (C.G.C.T., art. L. 2333-53) :

- au financement d’actions de prévention des accidents en montagne conduites par des organismes compétents en la matière, et notamment par les sociétés de secours en montagne ;

- aux travaux de protection contre l’érosion naturelle des sols qui incombent à la commune en application du 5° de l’article L. 2212-2 du C.G.C.T..

 

C. - Délocalisation des biens fortement menacés (4705)

 

Le risque de mouvement de terrain peut donner lieu à la mise en œuvre d’une procédure d’acquisition amiable ou d’expropriation lorsqu’il représente une menace grave pour les personnes et en l’absence de toute alternative moins coûteuse (C. envir., art. L. 561-1 et L. 561-3) [voir fiche 38 : Expropriation pour risques naturels]. Ces dispositions n’instaurent pas pour autant un « droit » à être exproprié pour les propriétaires d’un bien exposé (T.A. Pau 13 mars 2006, M. Paul X, n° 03-02153).

 

IV. - Mise en œuvre des responsabilités (4706)

 

A. - Mise en œuvre des pouvoirs de police générale (4707)

 

La carence ou les fautes du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police sont susceptibles d’entraîner la responsabilité de la commune [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration]. Tel n’est pas le cas lorsqu’un maire a entrepris des travaux pour éviter les glissements de terrain, procède à l’entretien de ces différents ouvrages et demande aux services de l’Etat la mise en place d’un P.P.R. (C.A.A. Bordeaux, 1er  août 1994, M. Bedat, n° 93BX00418).

De même, ne commet pas de faute lourde le maire qui interdit à une personne d’habiter son domicile en raison des risques, étudie les moyens de remédier au danger, saisit l’administration supérieure et ne peut, en tout état de cause, entreprendre des travaux trop coûteux pour parer durablement à ce danger (C.E., 25 nov. 1983, Mme Sice Alice, n° 37444 ; C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2005, M. et Mme Bernard X, n° 01BX00069 ; voir également : C.A.A. Nantes, 28 fév. 2006, M. et Mme X, n° 05NT00286 : légalité de l’arrêté d’un maire interdisant les activités liées au camping, les rassemblements de personnes, manifestations et animations dans une zone soumise à des risques élevés de glissement et d’affaissement de terrains qu’aucune mesure de police moins contraignante n’était de nature à écarter ; C.A.A. Marseille, 19 juin 2006, Assos. Saint-Jean-de-Grasse, n° 04MA01953 : légalité de l’arrêté d’un maire interdisant l’accès et prononçant l’évacuation des personnes en raison du risque d’éboulement de la falaise, voir également sur cette affaire : C.A.A. Marseille, 20 janv. 2011, Assos. Saint-Jean-de-Grasse, n° 08MA03250).

Ne commet pas non plus de faute dans l’exercice de ses pouvoirs de police, le maire qui n’a pas fait réaliser préventivement des travaux destinés à conforter l’assise d’un voie sur laquelle s’est effondrée la chaussée suite à un glissement de terrain intervenu après de fortes pluies, compte tenu de l’importance du sinistre et de ses causes (C.A.A. Bordeaux, 14 oct. 2003, M.et Mme Claude, n° 99BX01530).

De même, l’absence d’un grillage protecteur ou d’une signalisation particulière ne constitue pas une faute de nature à engager la responsabilité du Département en cas de chute de pierres sur une route départementale, lorsqu’une surveillance régulière de la route est assurée (C.A.A. Nancy, 29 janv. 2004, Département du Doubs, n° 99NC00864 ; C.A.A. Marseille, 4 déc. 2006, Département des Alpes Maritimes, n° 04MA02395 : le défaut de surveillance entraîne en revanche la responsabilité du Département).

Enfin, les moyens financiers limités d’une commune peuvent justifier qu’elle n’entreprenne pas des travaux  de protection dont le coût excèderait ses moyens compte tenu notamment de l’étendue des zones à protéger et de l’importance d’un phénomène naturel (s’agissant de l’éboulement d’une falaise : T.A. Toulouse, 4 fév. 2004, Mme Cossou, n° 02-724, sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 2 mai 2007, Mme Catherine X, n° 04BX00940).

Le juge administratif s’assure que le maire a utilisé les pouvoirs de police correspondant à l’urgence de la situation. Ainsi, en cas d’urgence, le maire peut agir sur le fondement de l’article L. 2212-4 du C.G.C.T. mais, dans ce cas de figure, les mesures de sûreté ordonnées par le maire sur des propriétés privées ont un intérêt collectif et doivent, dès lors, être exécutées par les soins de la commune et à ses frais (C.E., 6 avr. 1998, S.A.R.L. Anciens Etablissements Ousteau et Cie, n° 142845 ; C.E., 22 oct. 2010, M. et Mme C., n° 316945 ; C.A.A. Marseille, 2 mars 2006, S.C.I. Saint-Christophe, n° 02MA00595 ; C.A.A. Douai, 22 fév. 2007, Cne de Gonfreville l’Orcher, n° 06DA00494).

En outre, même en l’absence de faute du maire dans l’exercice des pouvoirs de police, la responsabilité sans faute de la commune peut être engagée lorsque la mesure a été à l’origine d’un préjudice anormal et spécial [voir fiche 54 : Responsabilité sans faute de l’administration]. Il en est ainsi notamment en cas d’évacuation d’une personne et d’arrêt total de son activité de bar-restaurant (C.A.A. Lyon, 15 nov. 2007, SARL Les Chabottes, n° 05LY00045).

 

B. - Responsabilité fondée sur des dommages d’ouvrages ou de travaux publics (4708)

 

La responsabilité sans faute d’une personne publique propriétaire d’un ouvrage public est susceptible d’être engagée à l’égard des tiers à l’ouvrage lorsqu’il existe un lien de causalité entre l’ouvrage public et le dommage [voir fiche 54 : Responsabilité sans faute de l’administration].

La victime doit prouver que la présence, l’absence ou le dysfonctionnement de l’ouvrage a eu pour effet de causer ou d’aggraver les effets d’un phénomène naturel.

Ce dysfonctionnement de l’ouvrage public peut résulter :

- d’un défaut d’entretien de l’ouvrage ;

- d’un vice de conception de l’ouvrage.

 

La situation est différente lorsque la victime est usager de l’ouvrage public (et non tiers). En effet, dans ce cas de figure, c’est au propriétaire de l’ouvrage de prouver qu’il a correctement entretenu celui-ci (voir s’agissant de filet de protection contre les chutes de pierres sur la voie publique : C.A.A. Bordeaux, 29 avr. 2004, MATMUT, n° 00BX00989 ; C.A.A. Marseille, 4 déc. 2006, Département des Alpes-Maritimes, n° 04MA02395 ; C.A.A. Marseille, 9 juill. 2007, Mme Paulette X, n° 04MA00929).

En outre, les travaux entrepris par les personnes publiques dans un but d’intérêt général peuvent engager leur responsabilité lorsque la victime, tiers par rapport aux travaux, démontre qu’il existe un lien de causalité entre la réalisation des travaux publics et le dommage qu’elle a subi. Il peut s’agir notamment de travaux de terrassement qui provoquent des mouvements de terrain (C.E., 29 juil. 1994, SA de construction et de location de l’Ubaye, n° 60905 ; C.A.A. Marseille, 8 avr. 2004, Département des Alpes Maritimes, n° 99MA00819 ; C.A.A. Nancy, 29 mai 2007, Sté France assainissement, n° 05NC00956 ; C.A.A. Lyon, 5 mai 2009, Département de l’Isère, n° 07LY02082) ;

La responsabilité du propriétaire de l’ouvrage public ou du responsable des travaux peut être atténuée voire écartée lorsque les dommages sont imputables à une faute de la victime ou à un cas de force majeure [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].

Sur les liens entre responsabilité pour dommage de travaux publics et responsabilité civile voir : Cass. 1ère civ., 17 mars 2010, M. et Mme Y., n° 09-12569.

 

C. - Responsabilité civile (4709)

 

Tout propriétaire d’un terrain peut voir sa responsabilité engagée sur le fondement de l’article 1384 alinéa 1er  du code civil du fait des dommages provoqués par un mouvement du sol dont ce terrain constitue l’origine (par exemple, une falaise calcaire dont certains rochers se détachent : Cass., 2ème civ., 14 janv. 2010, M. X., n° 08-14273).

Doivent être également réparés, sur ce même fondement, les dommages provoqués par un glissement de terrain consécutif à la mauvaise exécution, par une société de construction, d’un mur de soutènement (Cass., 2ème civ., 19 juin 2003, M. X., n° 01-02950 ; Cass., 2ème civ., 13 sept. 2007, M. X, n° 06-17992). La responsabilité civile d’une société d’études géotechniques est également susceptible d’être engagée vis à vis du maître d’ouvrage lorsque la mauvaise qualité de l’étude réalisée a induit en erreur le maître d’ouvrage d’une opération immobilière et provoqué un glissement de terrain (Cass. 2ème civ., 28 mai 2003, Sté Sol Etudes géotechniques, n° 01-12057).

Le propriétaire, le maître d’ouvrage ou l’entreprise peut toutefois être dégagée de sa responsabilité civile si l’évènement dommageable est qualifié par les juges de cas de force majeure. Cependant une telle qualification est rare [voir fiche 56 : Responsabilité civile délictuelle ou quasi délictuelle]. Par exemple, n’a pas été considéré comme un cas de force majeure l’effritement d’une falaise calcaire sous l’effet de l’érosion, car ce n’était pas un événement imprévisible et des travaux pouvaient être réalisés pour prévenir ces chutes (Cass., 17 mars 1993, Cne de Beaulieu-sur- Mer, n° 91-18731).

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