Fiche 38 : Expropriation pour risques naturels

SOMMAIRE

 

I. - Conditions de mise en œuvre de la procédure d’expropriation

A. - Risques naturels susceptibles de donner lieu à expropriation

B. - La condition de menace grave pour les vies humaines

C. - L’absence de solution alternative moins coûteuse

II. - Procédure de première analyse et constitution du dossier d’enquête publique

III. - Enquête publique et consultations

IV. - Indemnisation et sécurisation des biens expropriés

  A. - Indemnisation des biens expropriés

1. - Un montant fixé indépendamment de l’existence du risque

2. - Lutte contre la spéculation

3. - Paiement des indemnités

  B. - Transfert de propriété et prise de possession des biens

 

COMMENTAIRE

 

I. - CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE DE LA PROCEDURE D’EXPROPRIATION (3800)

 

La procédure d’expropriation ne peut être utilisée que lorsque trois conditions sont cumulativement réunies. En outre, le choix de mettre en œuvre ou non cette procédure est laissé à l’appréciation de l’administration. En effet, il n’existe pas de « droit » à être exproprié même lorsque toutes les conditions sont réunies (T.A. Pau, 13 mars 2006, M. Paul X, n° 03-02153 ; voir cependant : T.A. Pau, 7 juill. 2008, SARL Ascaïnia, n° 08-01422 ; T.A. Pau, 4 janv. 2010, SCI Les bords de la Nivelle, n° 08-02834).

Le refus d’engager cette procédure d’expropriation est susceptible de créer une situation d’urgence, au sens de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, alors même que l’indemnité d’expropriation ne pourrait être versée qu’au terme d’une procédure de longue durée. Par conséquent, une personne qui se voit refuser l’application de cette procédure peut demander, devant le juge des référés, la suspension de cette décision de refus (C.E., 15 fév. 2012, Sté le Richelieu, n° 352259).

 

A. - Risques naturels susceptibles de donner lieu à expropriation (3801)

 

Le premier alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’environnement limite le recours à cette procédure aux biens exposés aux risques prévisibles :

- de mouvements de terrain ;

- d’affaissements de terrains dus à une cavité souterraine ou à une marnière ;

- d’avalanches ;

-  de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine.

 

Toute menace provenant d’un autre risque naturel, tel que séisme ou tempête ne permet donc pas de recourir à l’expropriation. En effet, les phénomènes naturels pris en compte sont des phénomènes créant des risques localisés, ce dispositif n’est a contrario pas approprié au cas de risques étendus comme ceux liés aux séismes ou aux tempêtes.

En outre, les risques engendrés par des cavités souterraines d’origine naturelle ou humaine résultant de l’exploitation passée ou en cours d’une mine sont expressément exclus de la procédure d’expropriation  (C. envir., art. L. 561-1, al. 2).

 

B. - La condition de menace grave pour les vies humaines (3802)

 

La gravité du danger est appréciée au regard de certains critères dont l’article R. 561-2 du code de l’environnement donne une énumération non exhaustive :

- circonstances de temps et de lieu dans lesquelles le phénomène naturel est susceptible de se produire (probabilité d’occurrence et délai de survenue du phénomène) ;

- évaluation des délais nécessaires à l’alerte et l’évacuation des personnes exposées (analyse de la soudaineté du phénomène, de la possibilité ou non de surveiller son évolution et de donner l’alerte).

 

Une analyse des risques doit figurer au dossier soumis à l’enquête pour permettre d’évaluer l’importance et la gravité de cette menace. En effet, le dossier soumis à enquête publique doit décrire les phénomènes auxquels les biens sont exposés et permettre l’appréciation de la gravité du risque. Le juge administratif vérifie notamment que le préfet n’a pas commis d’erreur dans l’appréciation de la gravité du danger qui conditionne la mise en œuvre de cette procédure  (T.A. Pau, 9 nov. 2000, M. Bougardier Bernard, n° 99-1749 confirmé par C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2005 n° 01BX00069 ; C.A.A. Bordeaux, 5 juin 2007, Mme Leone X, n° 04BX01431).

L’article L. 561-1 du code de l’environnement ne donne pas une définition précise de la nature des biens susceptibles de faire l’objet d’une procédure d’expropriation. Rien dans le texte n’exclut, a priori, les terrains supportant une activité économique ou dénués de toute construction. En conséquence, le fait pour un préfet de refuser d’appliquer cette procédure pour un terrain de camping au motif que seuls les terrains supportant des constructions à usage d’habitation entre dans le champ d’application de l’article L. 561-1 du code de l’environnement fait naître  un doute sérieux de nature à justifier la suspension de la décision de refus du préfet (C.E. statuant en référé, 16 fév. 2004, Min. de l’écologie et du développement durable, n° 260811), cette décision encourant au fond l’annulation (T.A. Marseille, 19 fév. 2004, Sté Le Panoramic n° 0305031).

 

C. - L’absence de solution alternative moins coûteuse (3803)

 

La procédure d’expropriation pour risque naturel n’est applicable que dans les situations où il n’existe pas d’autres mesures de sauvegarde et de protection fiables et moins coûteuses (C.E., 7 avr. 1999, Assoc. « Vivre et rester au pays » et autres, n°s 189263, 189235 ; C.E., 27 juill. 2005, Mme Noelle X, n° 267195 ; C.A.A. Bordeaux, 5 juin 2007, M. et Mme André X, n° 04BX01338). Sur la communication des avis, études, analyses et expertises réalisés sous l’autorité de l’Etat et ayant permis de justifier que les moyens de sauvegarde et de protection des populations se révèlent plus coûteux que les indemnités d’expropriation voir : T.A. Poitiers, 22 juill. 2010, Assoc. d’entraide aux sinistrés de Port de Barques, n° 10-01198.

Les  moyens de sauvegarde et de protection alternatifs peuvent revêtir la forme de travaux de protection ou de mesures de surveillance et d’alerte permettant la mise en sécurité des lieux et de ses occupants. L’élaboration d’un P.P.R. ne constitue pas une procédure alternative à l’expropriation mais une mesure complémentaire (T.A. Grenoble, 3 mars 2008, M. Michaël X., n° 04-02213). La fermeture d’un camping en raison des risques ne constitue pas un moyen de sauvegarde et de protection alternatif (T.A. Pau, 4 janv. 2010, SCI Les bords de la Nivelle, n° 08-02834).

Il s’agit donc d’évaluer  le coût de ces moyens de sauvegarde et de protection. Cette estimation n’est  toutefois pas nécessaire lorsqu’il apparaît qu’aucun moyen de sauvegarde et de protection n’est réalisable compte tenu par exemple des difficultés voire des dangers présentés par l’exécution de telles mesures (C.E., 7 avr. 1999, Assoc. « Vivre et rester au pays » et autres, n°s 189263, 189235).

Le recours à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique doit donc être exceptionnel dans la mesure où elle est réservée à des situations où la survenance de la catastrophe, par sa brutalité et son intensité, ne permet pas des évacuations préventives et rend l’intervention des secours très aléatoire.

 

II. - PROCEDURE DE PREMIERE ANALYSE ET CONSTITUTION DU DOSSIER D’ENQUETE PUBLIQUE (3804)

 

Selon l’article L. 561-1 du code de l’environnement, les autorités titulaires du droit d’exproprier en raison des risques naturels sont soit l’Etat, soit les communes ou leurs groupements. L’autorité expropriante est à la fois initiatrice et bénéficiaire de la procédure d’expropriation. Toutefois la décision d’engagement de la procédure et l’acte déclaratif d’utilité publique relèvent de la compétence exclusive de l’Etat.

Lorsque l’autorité expropriante est une commune (ou un groupement de communes), elle doit transmettre au préfet sa demande accompagnée des pièces nécessaires à la constitution du dossier d’enquête publique. Lorsque l’autorité expropriante est l’Etat, c’est au préfet qu’il revient d’établir le dossier.

Le dossier transmis au préfet ou préparé par ce dernier doit comprendre :

- les pièces exigées par l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : notice explicative (celle-ci doit indiquer l’objet de l’opération et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l’insertion dans l’environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l’enquête a été retenu), plan de situation, périmètre délimitant les immeubles à exproprier, estimation sommaire des acquisitions à réaliser ;

- les différents éléments d’appréciation permettant d’établir que les conditions de recevabilité sont réunies : types de risques concernés, menace grave pour les vies humaines, absence de solution alternative moins coûteuse.

 

Le préfet procède à une première analyse de la demande d’expropriation sur la base de ce dossier et, le cas échéant, des éléments complémentaires nécessaires. Il s’assure également qu’il n’existe pas d’autres solutions plus appropriées (acquisition amiable notamment) et que les mesures nécessaires à titre conservatoire pour la sauvegarde des personnes concernées ont été prises.

S’il estime la demande recevable, il la transmet au ministre chargé de la prévention des risques majeurs accompagnée des pièces du dossier et de son avis. La circulaire interministérielle du 24 avril 2007 relative au financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs de certaines mesures de prévention décrit très précisément l’ensemble des pièces à fournir.

Le ministre chargé de la prévention des risques majeurs décide de la suite à donner à cette demande en accord avec les ministres chargés de la sécurité civile et de l’économie. Il a été jugé qu’un délai d’examen de treize mois entre la demande d’expropriation et le rejet de celle-ci (au motif que le coût de l’expropriation excédait celui des travaux de sécurisation) ne constitue pas une faute susceptible d’engager la responsabilité des services de l’Etat (C.A.A. Bordeaux, 5 juin 2007, Mme Leone X, n° 04BX01431).

En cas de suite favorable, le préfet soumet le dossier établi à partir des éléments de première analyse à une enquête préalable à la déclaration d’utilité publique de l’expropriation.

 

III. - ENQUETE PUBLIQUE ET CONSULTATIONS (3805)

 

Le préfet établit un dossier destiné à être soumis à enquête publique reprenant les éléments du dossier de première analyse et notamment l’analyse des risques  (C. envir., art. R. 561-2).

Il transmet ce dossier pour avis aux communes dont une partie du territoire est comprise dans le périmètre délimitant les immeubles à exproprier. L’avis du conseil municipal doit, en retour, être transmis au préfet dans un délai de deux mois. Passé ce délai, il est réputé favorable.

L’enquête  est menée dans les formes prévues par les articles R. 11-4 à R. 11-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

L’article L. 11-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique précise toutefois que l’enquête est menée par un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête dont les modalités de désignation et de pouvoirs sont ceux correspondant aux enquêtes publiques relatives aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement (C. envir., art. L. 123-1 et s. et art. R. 123-1 et s).

Ainsi, les commissaires enquêteurs (ou les membres d’une commission d’enquête) doivent être désignés, conformément à l’article R. 123-5 du code de l’environnement, par le président du tribunal administratif ou par un membre du tribunal délégué par lui à cette fin dans un délai de 15 jours.

Par ailleurs, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête a la faculté de demander au président du tribunal administratif ou au magistrat qu’il délègue la désignation d’un expert lorsque les spécificités de l’enquête l’exigent (C. envir., art. L. 123-13). Il peut encore, par décision motivée, prolonger l’enquête de 30 jours maximum (C. envir., art. R. 123-6) et organiser, sous sa présidence, une réunion d’information et d’échange avec le public en présence du maître d’ouvrage (C. envir., art. R. 123-17).

A l’issue de l’enquête, l’utilité publique est déclarée par arrêté préfectoral (C. envir., art. R. 561-4). Le préfet doit adresser une copie de l’arrêté déclaratif d’utilité publique :

- au ministre chargé de la prévention des risques majeurs ;

- le cas échéant, à la commune (ou groupement de communes) expropriante ainsi qu’à la caisse centrale de réassurance.

 

La jurisprudence contrôle la légalité de cette déclaration d’utilité publique en appliquant la théorie du bilan. Selon cette théorie, une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes a la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. Sur ce fondement, le Conseil d’Etat a reconnu l’utilité publique de l’expropriation de parcelles menacées par un risque d’effondrement de carrières souterraines en considérant qu’eu égard à l’intérêt général qui s’attache à la protection des populations contre le risque d’effondrement des carrières souterraines, l’atteinte portée à la propriété privée et le coût de l’opération ne sont pas de nature à retirer à l’expropriation contestée son caractère d’utilité publique (C.E., 27 juill. 2005, Mme Noelle X, n° 267195 ; C.A.A. Marseille, 28 fév. 2005, Consorts Y, n° 00MA00496).

La détermination des parcelles à exproprier s’effectue selon les règles du code de l’expropriation, et doit résulter d’une enquête parcellaire. Cette enquête, qui peut se dérouler concomitamment à l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique, est suivie d’un arrêté de cessibilité qui désigne les propriétés dont la cession est nécessaire (C. expr., art. R. 11-19 à R. 11-31). Les requérants peuvent invoquer l’illégalité de la déclaration d’utilité publique de l’expropriation à l’occasion d’un recours contre l’arrêté de cessibilité (C.E., 27 juill. 2005, Mme Noelle X, n° 267195 ; C.A.A. Marseille, 28 fév. 2005, Consorts Y, n° 00MA00496).

La qualité de propriétaire de parcelles expropriées permet d’attaquer l’arrêté de cessibilité qui concerne lesdites parcelles mais elle ne permet pas d’attaquer cet arrêté au motif que certaines parcelles ont été exclues de la procédure d’expropriation (C.A.A. Marseille, 29 avr. 2010, Ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n° 08MA01238).

Le juge administratif s’assure également que la désignation des biens à exproprier n’est pas entâchée d’une erreur manifeste d’appréciation (C.E., 27 juill. 2005, Mme Noelle X, n° 267195 ; voir également s’agissant d’une expropriation destinée à créer deux bassins de rétention des eaux : C.A.A. Nancy, 29 nov. 2007, M. René X, n° 06NC01585).

L’expropriation doit intervenir dans les cinq ans à compter de la déclaration d’utilité publique.

 

IV. - INDEMNISATION ET SECURISATION DES BIENS EXPROPRIES (3806)

 

A. - Indemnisation des biens expropriés (3807)

 

En l’absence d’accord amiable, les indemnités sont fixées comme en matière d’expropriation classique (C. expr., art. L. 13-13 et s.), mais la loi a cependant institué certaines spécificités lorsqu’il s’agit d’une expropriation pour risques naturels.

 

1. - Un montant fixé indépendamment de l’existence du risque (3808)

 

En vertu du quatrième alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’environnement, il n’est pas tenu compte de l’existence du risque pour la détermination du montant des indemnités qui doit permettre le remplacement des biens expropriés. L’évaluation des biens en vue de l’indemnisation est donc faite sur la base de la valeur des biens équivalents situés dans une zone non exposée au risque.

Il est ainsi fait exception à la règle de l’évaluation en fonction de la consistance tant juridique que matérielle du bien à la date de l’ordonnance d’expropriation ou du jugement de fixation indemnitaire, principe résultant du premier alinéa de l’article L. 13-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Cette disposition a pour but de permettre à l’exproprié d’obtenir une indemnité qui lui permette de remplacer son bien sans subir une quelconque dépréciation du fait du risque encouru (T.G.I. Chambéry, 14 déc. 2001, M. Gellon et autres, n° 91/01).

En revanche, dans le cas où l’immeuble exproprié a déjà subi un sinistre à la suite d’une catastrophe naturelle, les indemnités versées au titre de la garantie catastrophes naturelles sont déduites du montant de l’indemnité d’expropriation, sauf si elles ont déjà été utilisées pour la remise en état du bien sinistré.

Dans une commune dépourvue de P.O.S. (ou de P.L.U.), un P.P.R. ne peut pas être assimilé à un document d’urbanisme au sens de l’article L. 13-15 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique pour déterminer si le bien exproprié est situé dans un secteur désigné comme constructible (Cass., 3ème civ., 11 fév. 2009, M. X., n° 07-13853).

 

2. - Lutte contre la spéculation (3809)

 

Selon l’article L. 561-2 du code de l’environnement, l’indemnité peut être réduite voire supprimée s’il s’avère que des acquisitions ont été faites dans le but d’obtenir une indemnité supérieure au prix d’achat.

Sont présumées entrer dans cette catégorie d’opérations spéculatives les acquisitions ou les améliorations postérieures à l’ouverture de l’enquête publique préalable à l’approbation d’un P.P.R. rendant inconstructible la zone concernée ou, en l’absence d’un tel plan, postérieures à l’ouverture de l’enquête publique préalable à l’expropriation.

Par ailleurs, à compter de la publication de l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique préalable à l’expropriation, les autorités administratives compétentes doivent refuser les permis de construire et autres autorisations administratives susceptibles d’augmenter la valeur des biens à exproprier, et ce pendant un délai maximal de cinq ans (C. envir., art. L. 561-4).

La personne morale de droit public qui a indûment accordé l’autorisation de construire doit rembourser au fonds de prévention chargé du paiement de l’indemnité le coût de l’expropriation des biens ayant fait l’objet de cette autorisation, dans le cadre d’une procédure diligentée par le préfet ou le cas échéant par le président du conseil de gestion du fonds de prévention des risques naturels (C. envir., art. R. 561-14). 

 

3. - Paiement des indemnités (3810)

 

Le paiement des indemnités, les dépenses liées à la démolition des biens bâtis et à la limitation d’accès aux biens expropriés ainsi que les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des personnes exposées sont à la charge, dans les limites de ses ressources, du fonds de prévention des risques naturels majeurs (C. envir., art. L. 561-3 I) (T.A. Pau, 4 janv. 2010, SCI Les bords de la Nivelle, n° 08-02834).

Ce fonds est alimenté par un prélèvement dans la limite de 12 % sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre les risques de catastrophes naturelles prévues à l’article L. 125-2 du code des assurances et par des avances de l’État. La gestion comptable et financière du fonds est assurée par la caisse centrale de réassurance (C. envir., art. L. 561-3).

Selon l’article R. 561-5 du code de l’environnement, le préfet doit transmettre au ministre chargé de la prévention des risques majeurs le montant des indemnités fixées par accord amiable ou par le juge de l’expropriation. Le ministre informe la Caisse centrale de réassurance de ces indemnités ; les ministres chargés de la prévention des risques majeurs et de l’économie fixent par arrêté conjoint, compte tenu des disponibilités du fonds, le montant des sommes à affecter au paiement ou à la consignation des indemnités d’expropriation et aux dépenses liées à la sécurisation du site. En effet, selon l’article L. 561-3 du code de l’environnement, ce fonds est chargé notamment de financer les indemnités allouées lors des expropriations mais ce financement n’intervient que « dans la limite de ses ressources ». L’Etat est seul compétent pour établir si le fonds de prévention des risques naturels majeurs dispose des ressources suffisantes pour financer les indemnités eu égard aux priorités définies (T.A. Pau, 7 juill. 2008, SARL Ascaïnia, n° 08-01422).

La Caisse centrale de réassurance transfère les sommes ainsi fixées au trésorier-payeur général de chaque département concerné (C. envir., art. R. 561-13).

 

B. - Transfert de propriété et prise de possession des biens (3811)

 

Le transfert de propriété d’un bien exproprié a lieu, à défaut d’accord amiable, par ordonnance d’expropriation prononcée par un juge du tribunal de grande instance désigné par le premier président de la cour d’appel et saisi par le préfet (C. expr., art. L. 12-1).

Ce transfert de propriété obéit à des règles exorbitantes du droit commun : l’ordonnance a pour effet de transférer l’immeuble à l’expropriant et d’éteindre les droits réels ou personnels pesant sur les immeubles expropriés, en les transformant en droits à indemnité (C. expr., art. L. 12-2).

La prise de possession des biens expropriés intervient normalement un mois après paiement ou consignation de l’indemnité si l’ordonnance a été prise et notifiée. Ce délai fixé à l’article L. 15-1 du code de l’expropriation ne peut pas être modifié par une décision des juridictions compétentes (C.A. Grenoble, 20 mai 2011, M. Lazare X., n° 10-046121).

Cependant, en vertu des dispositions de l’article L. 561-1, deuxième alinéa du code de l’environnement, lorsque l’extrême urgence rend nécessaire l’exécution immédiate de mesures de sauvegarde, la procédure prévue par les articles L. 15-6 à L. 15-8 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique est applicable. Si donc la procédure d’extrême urgence est mise en œuvre, la prise de possession pourra intervenir avant paiement pour, selon le cas, interdire l’accès aux immeubles dangereux ou les démolir.

Les biens deviennent ainsi la propriété de la personne publique qui a initié la procédure. Ces biens n’entrent toutefois dans le domaine public de cette personne qu’à condition d’être (code général de la propriété des personnes publiques, art. L. 2111-1) :

                - soit affectés à l’usage direct du public. Cette condition ne peut être remplie en matière d’expropriation dans la mesure où l’objet de cette procédure consiste justement à éloigner les personnes d’un danger grave ;

                - soit affectés à un service public. Dans ce cas de figure, le bien doit également faire l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public.

 

Par conséquent, les biens et terrains qui ne font l’objet que d’aménagements légers qui ne sont pas indispensables à l’exécution des missions de service public sont incorporés dans le domaine privé de la personne publique acquéreur et doivent être gérés comme tel.

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