Fiche 36 : Police des campings

 

SOMMAIRE


I. - Régime général d’urbanisme applicable au camping-caravanage

  A. - Réglementation locale d’urbanisme en matière de camping-caravanage

B. - Réglementation  nationale d’urbanisme en matière de camping-caravanage

1. - Interdictions ou prescriptions spéciales

2. - Normes d’urbanisme, d’aménagement, d’équipement et de fonctionnement

II. - Régime spécifique applicable au camping-caravanage en  zones à risques

  A. - Délimitation des zones soumises à un risque naturel

  B. - Prescriptions d’information, d’alerte et d’évacuation

1. - Contenu du cahier de prescriptions

2. - Elaboration et mise en œuvre des prescriptions

3. - Sanctions en cas d’inobservation des prescriptions

III. - Pouvoirs de police générale applicables au camping-caravanage

IV. - Réparation en cas de fermeture définitive d’un terrain de camping-caravanage

 

COMMENTAIRE

 

I. - Régime général d’urbanisme applicable au camping-caravanage (3600)

 

La libre pratique du camping constitue un principe reconnu par la réglementation (C. urb., art. R. 111-41 et s. et code du tourisme, art. R. 331-1) et par la jurisprudence (C.E., 14 fév. 1959, Abisset). Toutefois, cette liberté n’est pas absolue et la pratique du camping peut être réglementée voire interdite dans certaines zones, en particulier lorsque ce mode d’occupation su sol est de nature à porter atteinte à la sécurité publique.

 

A. - Réglementation  locale d’urbanisme en matière de camping-caravanage (3601)

 

Les communes disposent de larges pouvoirs pour interdire ou réglementer les terrains de camping et de stationnement de caravanes situés dans les zones à risques par le biais du P.L.U. ou des documents lui en tenant lieu (C.A.A. Nantes, 4 oct. 2000, S.C.I. du Chêne, n° 99NT00412 ; C.A.A. Bordeaux, 29 avr. 2004, Cne de la Tremblade, n° 01BX02636). Ainsi le classement d’un terrain en zone ND peut interdire cette pratique du camping sans porter d’atteintes excessives à la liberté du commerce et de l’industrie (C.A.A. Nantes, 16 déc. 1998, M. Guédou, n° 97NT00616).

Un P.L.U. peut, par exemple, interdire le stationnement de caravanes en dehors des terrains aménagés (C.E., 13 avr. 1983, Assoc. pour le tourisme de plein-air à Belle-Ile-en-Mer, n° 29833 ; C.E., 13 mai 1994, Cne de la Tranche-sur-Mer, n° 112758). Ce document peut également interdire la création et l’extension de camping dès lors qu’elles entraînent une augmentation de la vulnérabilité du site, en raison notamment d’une augmentation de la capacité d’accueil (C.A.A. Marseille, 23 oct. 2009, SCI la Chatelaine, n° 07MA03000 ; C.A.A. Marseille, 17 mars 2011, SARL Détente et loisirs, n° 09MA00861).

En dehors des terrains aménagés, la pratique du camping peut également être interdite par arrêté du maire lorsque cette pratique est de nature à porter atteinte à la sécurité publique (C. urb., art. R. 111-43).

Ce pouvoir de réglementer le camping et le caravanage dans le cadre des compétences générales d’urbanisme est reconnu alors même que l’autorité compétente dispose par ailleurs d’un pouvoir de police spéciale dans ce domaine en vertu notamment de l’article R. 443-10 du code de l’urbanisme [voir ci-dessous B].

 

B. - Réglementation nationale d’urbanisme en matière de camping-caravanage (3602)

 

1. - Interdiction ou prescriptions spéciales (3603)

 

L’ancienne version de l’article R. 443-10 du code de l’urbanisme permettait d’interdire ou de subordonner l’aménagement des terrains de camping et de caravanage à l’observation de prescriptions spéciales si ce mode d’occupation du sol était susceptible de porter atteinte, notamment, à  la sécurité publique. Elle concernait donc en particulier les terrains de camping exposés à des risques naturels pouvant menacer la sécurité de leurs occupants. Depuis le 1er octobre 2007, la création des terrains de camping est soumise à un permis d’aménager (lorsque la capacité de ce terrain dépasse un certain seuil) mais les principes dégagés par la jurisprudence antérieure (présentée ci-dessous) demeurent applicables [voir également 2. Normes d’urbanisme, d’aménagement, d’équipement et de fonctionnement] :

- une demande d’autorisation d’aménager un terrain situé dans le champ d’inondation d’une crue centennale peut ne pas être délivrée et justifier un refus, dans la mesure où des prescriptions spéciales ne peuvent être suffisantes pour assurer la sécurité des occupants (T.A. Lyon, 3 juill. 1996, Préfet de l’Ardèche, n° 95-05221) ;

- une demande d’autorisation de créer une aire de camping peut être refusée en raison des forts risques de propagation des incendies dans ce secteur (C.A.A. Marseille, 19 mars 2010, M. Yves A., n° 07MA03328) ;

- si les circonstances de fait ou de droit évoluent, l’autorité compétente peut modifier les prescriptions ayant subordonné la délivrance de l’autorisation initialement délivrée, pour tenir compte de cette évolution, l’existence d’un droit acquis définitif d’exploitation ne faisant pas obstacle à ces modifications qui sont justifiées par la sécurité publique (T.A. Strasbourg, 31 déc. 1997, Sté Burghard, n° 95533).

Le juge exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation des autorisations (désormais permis d’aménager) délivrées (C.A.A. Nantes, 26 déc. 2003, Préfet de la Vendée, n° 02NT00213 ; C.A.A. Bordeaux, 29 avr. 2004, Cne de la Tremblade, n° 01BX02636 ; C.A.A. Marseille, 7 déc. 2006, SARM AMAT et Cie, n° 03MA01130) et un contrôle normal en cas de refus (C.A.A Marseille, 18 juin 2007, M. Jean-Marie X, n° 05MA02068).

Le fait de délivrer une autorisation d’exploiter (désormais permis d’aménager) un camping alors que l’autorité compétente connaît l’existence de risques naturels importants sur ce secteur constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’autorité qui a délivré cette autorisation (C.A.A. Marseille, 26 janv. 2004, Min. de l’intérieur, n° 99MA01796) [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].

 

2. - Normes d’urbanisme, d’aménagement, d’équipement et de fonctionnement (3604)

 

Selon l’article R. 443-6 du code de l’urbanisme, le permis d’aménager un terrain de camping et de caravanage doit imposer le respect des normes d’urbanisme, d’aménagement, d’équipement et de fonctionnement propres au mode d’occupation concerné (tentes ou caravanes). Aux termes de l’article R. 111-45 du code de l’urbanisme, ces normes sont fixées par des arrêtés conjoints des ministres chargés de l’urbanisme, de l’environnement, de la santé publique et du tourisme.

Le permis d’aménager fixe le nombre d’emplacements réservés indistinctement aux tentes, aux caravanes et aux résidences mobiles de loisirs. En outre, il délimite l’emplacement des habitations légères de loisirs lorsque l’implantation de celles-ci est envisagée.

Le permis peut, le cas échéant, autoriser l’aménagement d’un terrain de camping en vue d’une exploitation saisonnière. Dans ce cas, il fixe la période d’exploitation, en dehors de laquelle aucune tente ou caravane ne peut être (ou rester) installée sur le terrain (C. urb., art. R. 443-7).

Le mode d’exploitation du camping est déterminé par un arrêté de classement délivré par le préfet que l’exploitant doit impérativement obtenir avant de commencer son exploitation (C. urb., art. R. 443-8). Ces normes d’équipement peuvent notamment imposer des conditions d’exploitation strictement saisonnières.

Le préfet peut également fixer, par arrêté, des prescriptions strictes en matière de fonctionnement afin de prévenir ou de réduire les conséquences des risques naturels : consultation quotidienne de la météorologie, avec obligation d’affichage à l’accueil, évacuation vers des lieux spécifiques selon la gravité de l’alerte, etc. La violation de ces prescriptions sont susceptibles d’entraîner la responsabilité de l’exploitant du terrain (C.A. Bastia, 19 oct. 2011, SAS AXA France Assurance, n° 10-00221).

Ces dispositions de portée générale sont complétées par celles, plus spécifiques, de l’article R. 331-8 du code du tourisme (ancien décret n° 68-134 du 9 février 1968), qui prévoit que le préfet peut imposer aux titulaires d’un permis d’aménager, par arrêté pris après avis de la commission départementale de l’action touristique, des normes spéciales d’équipement et de fonctionnement en vue de la protection contre les risques naturels notamment.

Ces normes peuvent aller jusqu’à la fermeture périodique des terrains (C.E., 18 mai 1998, S.A.R.L. River caravaning et autres, n° 173145). L’absence de consultation de la commission départementale de l’action touristique entraîne l’annulation de l’arrêté (C.A.A. Marseille, 31 janv. 2005, SARL Camping l’Air Marin, n° 02MA01636 ; T.A. Melun, 6 mai 1999, S.C.I. Le caravaning Club du Moulin de Martigny, n° 98-603 et 98-1054 ; T.A. Melun, 19 juin 2003, S.C.I. Le caravaning Club du Moulin de Martigny, n° 994385).

 

II. - Régime specifique applicable au camping-caravanage en zones à risques (3605)

 

Selon l’article L. 443-2 du code de l’urbanisme, dans les zones soumises à un risque naturel ou technologique prévisible définies par le préfet, l’autorité compétente pour délivrer les permis d’aménager les terrains de camping et de stationnement de caravanes peut à tout moment prescrire la réalisation de travaux et la mise en place de dispositifs permettant d’assurer l’information, l’alerte et l’évacuation afin d’assurer la sécurité des occupants de ces terrains. Elle détermine également le délai dans lequel les prescriptions devront être réalisées. Le régime de ces prescriptions est codifié aux articles R. 125-15 à R. 125-22 du code de l’environnement (anciennement décret n° 94-614 du 13 juillet 1994).

 

A. - Délimitation des zones soumises à un risque naturel (3606)

 

En vertu de l’article R. 443-9 du code de l’urbanisme, le préfet doit délimiter par arrêté les zones soumises à un risque naturel (ou technologique). Cette délimitation constitue un préalable nécessaire à la mise en place des prescriptions de sécurité prévues par l’article L. 443-2 du code de l’urbanisme (sur le champ d’application de cet article voir notamment : C.A.A. Paris, 20 mars 2008, Sté les Courtilles du Lido, n° 06PA01690).

L’article R. 443-9 du code de l’urbanisme précise que les zones ainsi délimitées comprennent notamment celles dans lesquelles s’exerce le droit à l’information sur les risques majeurs mentionnées à l’article R. 125-10 du code de l’environnement, qui concernent en particulier les communes où un P.P.R. a été établi [voir fiche 2 : Informations incombant à l’Etat].

Les personnes intéressées (gérants de camping en particulier) peuvent demander au préfet de procéder à cette délimitation. Le juge exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur la délimitation effectuée (C.A.A. Paris, 1er déc. 1998, S.A. Daugeron Caravaning, n° 97PA00535).

Le fait de ne pas avoir procédé à une telle délimitation et de délivrer un permis d’aménager un camp de tourisme dans une zone exposée à des risques naturels constitue une erreur manifeste d’appréciation sanctionnée par le juge administratif (C.E., 29 juill. 1998, Assoc. Interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac Sainte-Croix, de son environnement, des lacs et sites du Verdon, n° 141628, voir également sur cette même affaire : C.A.A. Marseille, 4 déc. 2012, Assoc. Interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac Sainte-Croix, de son environnement, des lacs et sites du Verdon, n° 12MA01910).

 

B. - Prescriptions d’information, d’alerte et d’évacuation (3607)

 

1. - Contenu du cahier des prescriptions (3608)

 

Aux termes de l’article R. 125-19 du code de l’environnement, les prescriptions d’information, d’alerte et d’évacuation sont présentées sous forme d’un cahier des prescriptions de sécurité établi selon un modèle fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l’intérieur, de l’environnement et du tourisme. Les services déconcentrés de l’Etat ainsi que les services départementaux d’incendie et de secours peuvent assister l’autorité compétente (lorsque celle-ci en fait la demande) dans l’élaboration du cahier des prescriptions de sécurité.

Les articles R. 125-16 à R. 125-18 du code de l’environnement déterminent, pour chaque catégorie de prescriptions à prévoir, les mesures et obligations qui doivent  figurer dans ce cahier (telles que par exemple la remise individuelle et l’affichage des consignes de sécurité et des mesures de sauvegarde à observer, la définition des conditions et modalités de déclenchement de l’alerte par l’exploitant, la mise en place de dispositif d’évacuation et de regroupement en cas d’alerte, etc.).

 

2. - Elaboration et mise en œuvre des prescriptions (3609)

 

Avant de fixer les prescriptions, l’autorité compétente consulte obligatoirement le propriétaire et l’exploitant du camping, ainsi que la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité et la commission départementale de l’action touristique (C. envir., art. R. 125-15). L’autorité compétente détermine également le délai dans lequel ces prescriptions devront être réalisées.

L’autorité compétente transmet au propriétaire les prescriptions sur lesquelles le préfet donne un avis (lorsqu’il n’est pas l’autorité compétente). A défaut d’un tel avis motivé, un permis d’aménager un terrain de camping  peut être annulé car jugé illégal (C.A.A. Bordeaux, 29 avr. 2004, Cne de la Tremblade, n° 01BX02636).

En cas de carence du maire ou s’il estime les prescriptions insuffisantes, le préfet peut se substituer à lui pour fixer les prescriptions nécessaires après  mise en demeure non suivie d’effet dans un délai d’un mois.

Par ailleurs, les prescriptions doivent être compatibles avec celles du P.P.R. applicable lorsqu’un tel document existe (C. urb., art. L. 443-2).

Lorsque les prescriptions ont été arrêtées par l’autorité compétente, elles doivent être notifiées au propriétaire, à l’exploitant (ainsi qu’au maire ou au préfet selon le cas).

 

     3. - Sanctions  en cas d’inobservation des prescriptions (3610)

 

L’article R. 443-12 du code de l’urbanisme mentionne les personnes habilitées à inspecter, même inopinément, les terrains aménagés pour le camping et le caravanage et à y constater toute irrégularité. 

Conformément aux articles L. 443-3 et R. 443-11 du code de l’urbanisme, en cas de non respect par le propriétaire ou l’exploitant, dans le délai fixé, des prescriptions qui lui ont été imposées, l’autorité compétente pour délivrer le permis d’aménager peut ordonner, après mise en demeure non suivie d’effet, la fermeture temporaire et l’évacuation du terrain jusqu’à l’exécution des prescriptions (C.A.A. Lyon, 8 nov. 1994, M. Yves Tachet, n° 94LY00880 ; C.A.A. Marseille 24 nov. 2003, Min. de l’intérieur, n° 99MA00805). Le préfet peut, dans cet exercice, se substituer au maire en cas de carence de celui-ci, après une mise en demeure restée sans effet (T.G.I. Annecy, 13 août 1996, Préfet de la Haute Savoie).

Par ailleurs, les infractions constatées au régime d’autorisation et aux conditions d’exploitation des terrains de campings et de stationnement de caravanes peuvent faire l’objet des sanctions pénales prévues aux articles L. 480-1 et suivants du code de l’urbanisme [voir fiche 59 : Responsabilité pénale : infractions aux obligations préventives].

 

III. - Pouvoirs de police générale applicables au camping-caravanage (3611)

 

L’exploitation de terrains de camping et de stationnement de caravanes est soumise aux pouvoirs de police générale du maire [voir fiche 34 : Police générale du maire] et du préfet [voir fiche 35 : Police générale du préfet], qui peuvent, sur ce fondement, prendre toutes mesures nécessaires et en prononcer le cas échéant la fermeture temporaire ou définitive (C.E., 11 avr. 2008, SCI Moulin du Roc, n° 288528 ; C.A.A. Marseille, 3 mai 2011, SCI PAAM, n° 09MA00664).

Ainsi, le préfet peut, sur le fondement de l’article L. 2215-1 du C.G.C.T., aggraver la réglementation nationale du camping en interdisant notamment le camping le long des rivières à risques ou dans certaines zones qu’il délimite (C.E., 24 janv. 1968, Féd. française de camping et de caravaning et association touristique des cheminots, n° 66324).

Dans ce cas, les exploitants concernés doivent être invités à présenter leurs observations écrites. Cette consultation est obligatoire en l’absence d’urgence ou de circonstances exceptionnelles (C.E., 16 oct. 1998, Épx. Bressange et S.A.R.L. Camping du moulin des Ramades, n° 167591 ; C.E., 25 juill. 2007, M. Pierre X, n° 278190 ; C.A.A. Marseille, 17 juin 1999, M. Toscano, n° 97MA00924 ; C.A.A. Marseille, 19 déc. 2003, M. Paul X, n° 99MA02348 ; C.A.A. Marseille, 3 janv. 2005, Ministre de l’intérieur, n° 01MA00523).

La tenue de  réunions d’information ne peut répondre à cette obligation de consultation (C.A.A. Marseille, 15 sept. 1998, S.A. Haven leisure France, n° 96MA11972 ; C.A.A. Marseille, 8 déc. 1998, S.A.R.L. Amat, n° 97MA10443).

Par ailleurs, de telles mesures doivent être motivées en application de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979. A cet égard, la simple référence à l’existence d’un P.P.R. sur les terrains concernés ne constitue pas une motivation suffisante pour une mesure restreignant les dates d’ouverture d’un terrain de camping (C.A.A. Marseille, 8 déc. 1998, S.A.R.L. Heaven, n° 97MA10345).

Le juge contrôle le caractère proportionné de la mesure au regard de la nature et de la gravité des risques. (C.E., 1er déc. 1972, Sieur Lassieur, n° 84743 ; C.E., 31 janv. 1997, SARL Camping les clos, n° 156276 ; C.E., 6 déc. 2004, M. et Mme Marty, n° 274826 ; C.E., 25 juill. 2007, M. Pierre X, n° 278190). Il vérifie notamment qu’il n’existait pas de mesures de police moins contraignantes afin d’assurer la sécurité publique (C.E., 17 mars 1997, Cne de Pierrelongue, n° 162075 ; C.A.A. Marseille, 10 déc. 1998, M. Arnaud, n° 96MA12422 ; C.A.A. Marseille, 12 déc. 2005, M. André X, n° 03MA01811 ; C.A.A. Nantes, 28 fév. 2006, M. et Mme X., n° 05NT0090).

Le respect de l’exécution des mesures administratives prononçant notamment la fermeture et l’évacuation d’un camping peut en outre être assuré par le biais d’un référé judiciaire fixant une peine d’astreinte afin de contraindre les occupants du secteur à respecter cette mesure. Le juge judiciaire peut également prévoir qu’il sera fait usage, le cas échéant, de la force publique pour procéder à l’évacuation des occupants en cas de refus (C.E., 6 déc. 2004, M. et Mme Marty, n° 274826).

 

IV. -  réparation en cas de fermeture définitive d’un terrain de camping-caravanage (3612)

 

Les mesures légalement prises dans l’intérêt général par les autorités de police peuvent ouvrir droit à réparation sur le fondement du principe de l’égalité devant les charges publiques au profit des personnes subissant un préjudice anormal et spécial [voir fiche 54 : Responsabilité sans faute de l’administration].

Le Conseil d’Etat, dans un arrêt de principe, a affirmé que la fermeture d’un terrain de camping ordonné sur le fondement des pouvoirs de police du maire peut être indemnisé lorsque cette mesure cause un dommage grave et spécial (C.E., 25 juill. 2007, M. Pierre X, n° 278190 : en pratique, une telle indemnisation est très rare. Voir également : C.E., 11 avr. 2008, SCI Moulin du Roc, n° 288528). Ce droit à réparation avait cependant été reconnu, par une juridiction de première instance, pour un exploitant dont le camping avait été fermé définitivement par arrêté préfectoral en raison d’un risque majeur d’inondation, provoquant la cessation de son unique activité professionnelle et la perte totale de valeur de son fonds de commerce  (T.A. Montpellier, 23 juin 1999, M. Van der Velden, n° 97-03716).

Par ailleurs, l’exploitant d’un terrain de camping peut demander que soit mise en œuvre la procédure d’expropriation pour risque naturel majeur à l’égard du terrain de camping fermé pour cause de risque naturel. En effet, la procédure d’expropriation [voir fiche 38 : Expropriation pour risque naturel] n’est pas réservée aux seuls terrains supportant des constructions à usage d’habitation et peut, en conséquence, être appliquée à un terrain de camping non bâti (T.A. Marseille, 19 fév. 2004, Sté Le Panoramic n° 0305031 et C.E. statuant en référé, 16 fév. 2004, Min. de l’écologie et du développement durable, n° 260811).

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