Fiche 34 : Police générale du maire

 

SOMMAIRE

 

I. - Mesures de précaution convenables

A. - Conditions de mise en œuvre des pouvoirs de police générale

B. - Mesures de police susceptibles d’être prises

1. - Signalisation des risques

2. - Travaux de prévention

    3. - Alerte et évacuation des populations

    4. - Mesures de contrôle

II. - Mesures de sûreté

A. - Conditions de mise en œuvre des mesures de sûreté

B. - Mesures de sûreté susceptibles d’être prises

 

COMMENTAIRE

 

I. - Mesures de précaution convenables (3400)

 

A. - Conditions de mise en œuvre des pouvoirs de police générale (3401)

 

En application de l’article L. 2212-2 5° du code général des collectivités territoriales (C.G.C.T.), le maire a l’obligation de prendre les mesures nécessaires afin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux tels que les inondations, ruptures de digues, éboulement de terre ou de rochers, avalanches, etc. Le maire doit donc agir afin de prévenir ces dangers, la jurisprudence sanctionnant depuis longtemps le refus illégal du maire de faire usage de ses pouvoirs de police, ou ses négligences en la matière (C.E., 23 oct. 1959, Doublet, n° 40922).

L’existence d’un danger pour la sécurité publique constitue le fondement de l’obligation d’agir du maire. Le juge administratif a interprété très largement cette notion de « danger » justifiant l’emploi de mesures de précaution convenables. Le maire doit ainsi agir sur ce fondement lorsqu’il existe :

- un « péril ou un danger grave » (C.A.A. Bordeaux, 12 mai 1992, Gachelin, n° 90BX00170) ;

- un « risque réel et important » (T.A. Nice, 8 juill. 1981, Mme Sice) ;

- un « danger perceptible ou prévisible » (C.A.A. Lyon, 7 déc. 1989, M.A.I.F, n° 89LY00397) ;

- un « risque sérieux » (C.A.A. Bordeaux, 27 déc. 1993, Goutereau, n° 91BX00685) ;

- une « menace ou un risque important » (C.A.A. Lyon, 26 sept. 1995, S.C.I. Salettes, n° 94LY00409).

Le juge administratif vérifie cependant que la mesure prise est appropriée par sa nature et sa gravité aux risques qu’elle entend prévenir (C.A.A. Marseille, 2 juill. 2007, Cne de Collias, n° 05MA03233 : annulation de l’arrêté d’un maire interdisant l’occupation d’un immeuble jusqu’à la mise en œuvre de la procédure d’acquisition amiable au motif qu’aucune procédure d’acquisition amiable n’a été engagée et en raison du caractère général et sans limite de la mesure). Une mesure de police administrative ne peut en effet être légale que si elle est nécessaire (C.A.A. Nantes, 28 fév. 2006, M. et Mme X, n° 05NT00286 : le juge vérifie notamment s’il existait, ou non, des  mesures de police moins contraignantes pour faire face au risque).

Ainsi, une demande du maire de suspension d’énergie électrique au domicile d’un particulier afin de prévenir un danger naturel (risque d’éboulement) peut se révéler inadéquate et de ce fait illégale (C.E., 29 juin 1990, M. Bedat, n° 75140). En revanche, prescrire la réalisation de travaux de sécurisation prévus dans l’autorisation de lotir (aménagement d’un piège à blocs au pied d’une falaise) constitue une mesure nécessaire et proportionnée pour rétablir la sécurité (C.E., 22 oct. 2010, M. et Mme C., n° 316945).

De même, un maire ne peut légalement restreindre l’usage d’une ressource en eau sans condition de durée car une telle mesure excède celle que l’autorité de police peut prendre dans l’intérêt général (C.A.A. Lyon, 20 déc. 2003, Cne de Saint Aubin des Chaumes, n° 98LY01043). Un maire ne peut pas davantage maintenir pendant plus de deux ans un arrêté restreignant la circulation, dès lors que le risque à l’origine de cette mesure (nécessité de préserver la voie de risques de dégradation en période d’inondations) a pris fin (C.E., 19 fév. 2003, Cne de Primelles, n° 220278).

 

B. - Mesures de police susceptibles d’être prises (3402)

 

1. - Signalisation des risques (3403)

 

La première obligation pesant sur le maire concerne la signalisation  des risques naturels connus ou prévisibles. En effet, s’il n’existe pas pour la commune d’obligation permanente et généralisée de signaler les risques, le maire a néanmoins le devoir de signaler les dangers particuliers auxquels les administrés peuvent se trouver exposés, tels que :

-  les éboulements (C.A.A. Lyon, 8 juill. 1999, Cne de Culoz, n° 95LY00877 ; C.E., 13 mars 1989, Pierre Bernard, n° 69193) ;

- les avalanches (C.A.A. Lyon, 1er fév. 1990, Cts Pressigout, n° 89LY00098 ; C.A.A. Bordeaux, 11 déc. 2007, M. Yohan Y, n° 05BX01804) ;

- les mouvements de terrain (C.A.A. Nantes, 9 juin 1993, Mme Laura De La Porte Des Vaux, n° 91NT00682) ;

- les inondations (C.E., 23 fév. 1973, Tomine, n° 81302).

 

Le juge administratif s’assure que le maire ne commet pas de faute dans l’exercice de ces pouvoirs de police relatifs à la signalisation des risques [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].

Ce devoir de signalisation bien établi par la jurisprudence (C.E., 28 avr. 1967, Sieur Lafont, n° 65449) souffre toutefois certaines atténuations :

- le maire n’est jamais obligé de signaler les risques et dangers mineurs (C.E., 6 fév. 1981, Mme Barateau, n° 13145 à propos de l’effondrement d’un talus éloigné du chemin communal), ni les risques qu’il ignorait (C.A.A. Marseille, 8 oct. 2007, M. Michel X., n° 05MA00322) ;

- le maire n’est tenu de signaler que les dangers excédant ceux contre lesquels les intéressés doivent normalement, par leur prudence, se prémunir (C.E., 12 déc. 1986, M. Marcello Rebora, n° 51249 ; C.A.A. Lyon, 14 oct. 2008, Mme Raymonde X, n° 06LY01806 ; C.A.A. Lyon, 26 mai 2009, Mlle Mathilde A., n° 06LY00666 ; C.A.A. Lyon, 6 mai 2010, M. Bart A., n° 08LY02032; C.A.A. Versailles, 8 nov. 2012, Mme D. A., n° 11VE03850).

 

2. - Travaux de prévention (3404)

 

Les travaux de prévention constituent le second type de mesures devant être utilisées par le maire afin d’atténuer ou de prévenir les effets d’un accident naturel. Le maire doit entreprendre ces travaux afin d’assurer la sécurité des administrés même en l’absence de P.P.R. (C.A.A. Lyon, 30 mai 1995, Min. de l’environnement, n° 93LY01192).

Le maire dispose de moyens d’action multiples au titre de ce pouvoir de police, mais deux interventions sont généralement privilégiées :

- le maire peut prescrire à un propriétaire privé les conditions de réalisation de travaux pour prendre en compte un risque naturel (C.A.A. Marseille, 9 fév. 2004, M. rené X, n° 00MA00511 : en l’espèce, le maire a ordonné au propriétaire une remise en état partielle des parcelles ayant fait l’objet de travaux de terrassement par le propriétaire car ces travaux étaient susceptibles d’entraîner des risques d’éboulement le long des ravins). Il peut notamment prescrire la réalisation de travaux de sécurisation prévus dans l’autorisation de lotir (aménagement d’un piège à blocs au pied d’une falaise) (C.E., 22 oct. 2010, M. et Mme C., n° 316945) ;

- le maire peut également protéger ses administrés des risques naturels par la réalisation de travaux et d’ouvrages. Ces travaux sont exécutés par la commune et à ses frais (C.E., 14 mars 1986, Cne de Val d’Isère, n° 96272). Même lorsqu’ils sont exécutés sur une propriété privée, les travaux immobiliers effectués par une collectivité publique dans un but d’intérêt général présentent le caractère de travaux publics (C.E., 16 mai 2012, M. Célestin A., n° 342896).

 

La régularité des mesures ordonnées par le maire sur ce fondement fait l’objet d’un contrôle du juge administratif qui sanctionne également les abstentions fautives du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].

Cette obligation d’entreprendre des travaux pour faire face au risque doit ainsi être nuancée en fonction des circonstances :

- les travaux envisagés doivent être utiles afin de prévenir le danger. Le caractère inéluctable d’un événement peut rendre inutile certains travaux de protection au regard de sa survenance (C.A.A. Bordeaux, 1er août 1994, Bedat n° 93BX00418) ;

- les moyens financiers limités d’une commune peuvent justifier qu’elle n’entreprenne pas des travaux  de protection dont le coût excèderait ses moyens ; (C.E., 16 juin 1989, Assoc. « Le ski alpin Murois », n° 59616 ; C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2005, M. et Mme Bernard X, n° 01BX00069 ; C.A.A. Bordeaux, 11 déc. 2007, M. Yohan Y, n° 05BX01804), compte tenu de l’étendue des zones à protéger et de l’importance d’un phénomène naturel (T.A. Toulouse, 4 fév. 2004, Mme Cossou, n° 02-724, sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 2 mai 2007, Mme Catherine X, n° 04BX00940) ;

- le laps de temps entre la découverte du risque et sa réalisation est pris en compte par le juge administratif dans l’analyse de la responsabilité du maire relative aux travaux de prévention. Ainsi, il ne peut être reproché à un maire de n’avoir pas entrepris les travaux de prévention nécessaires pour prévenir l’éboulement d’une falaise lorsque ce délai est de 4 jours, l’intervention de l’autorité de police étant, dans ce cas d’espèce,  « matériellement impossible » dans un tel délai (C.A.A. Nantes, 20 fév. 2007, Cne de Segré, n° 06NT00560 ; voir également : C.A.A. Versailles, 16 nov. 2006, M. Jean-Pierre X, n° 04VE03522 ; C.A.A. Bordeaux, 5 juin 2007, Mme Léone X, n° 04BX01431) ;

- enfin il n’appartient ni aux communes ni à l’État de protéger les propriétés privées riveraines contre la mer ou contre les eaux fluviales [voir fiche 41 : Inondation].

 

3. - Alerte et évacuation des populations (3405)

 

Il incombe au maire, au titre de ses pouvoirs de police générale, de préparer les situations de crise susceptibles de se présenter sur le territoire de sa commune, et notamment de mettre en œuvre les mesures d’information, d’alerte et d’évacuation des populations notamment en matière de crue (C.E., 22 juin 1987, Ville de Rennes, n° 62559 ; C.E., 12 mai 1990, Abadie, n° 39460 ; C.A.A. Bordeaux, 30 mars 2010, SNC Le Papagayo, n° 08BX02160) [voir fiche 41 : Inondation] et en matière d’avalanche (C.A.A. Lyon, 11 juill. 2006, Mme Oumelkir X, n° 01LY00189 ; C.A.A. Bordeaux, 11 déc. 2007, M. Yohan Y, n° 05BX01804) [voir fiche 46 : Avalanche].

Il convient cependant de préciser l’absence d’obligation pour la commune de mettre en place des services de surveillance de la stabilité des sols (C.A.A. Nantes, 9 juin 1993, Deshayes, n° 91NT00680) ni de surveillance des crues (C.E., 23 fév. 1973, Tomine, n° 81302).

Sur le fondement de ces pouvoirs de police, un maire ne peut pas interdire l’occupation d’un immeuble jusqu’à la mise en œuvre effective de la procédure d’acquisition amiable des biens sinistrés. Le Conseil d’Etat a ainsi annulé l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille qui avait validé cette mesure (C.A.A. Marseille, 10 sept. 2007, Mme Suzanne X, n° 06MA00010) en estimant que le maire ne pouvait pas prendre une mesure permanente et définitive sur le fondement de ses pouvoirs de police en privant la propriétaire actuelle de l’usage de son bien et en interdisant toute occupation de l’immeuble dans l’attente d’une éventuelle acquisition amiable par la commune (C.E., 21 oct. 2009, Mme Suzanne A., n° 310470) [voir fiche 40 : Acquisition amiable de biens sinistrés par des risques naturels].

Un maire qui ordonne l’évacuation immédiate de certaines habitations et qui interdit l’occupation de celles-ci jusqu’à la suppression des risques ne peut maintenir l’interdiction d’habiter qu’il avait prescrite dans le cadre de ses pouvoirs de police générale sans mettre à même les personnes concernées de présenter leurs observations (C.A.A. Nantes, 29 déc. 2009, Cne de Port-en-Bessin-Huppain, n° 09NT00108).

 

    4. - Mesures de contrôle (3406)

 

Il a été jugé que la vérification de l’état d’une digue de protection, même si l’entretien de celle-ci relève de la compétence d’un syndicat privé de propriétaires riverains, entre dans le champ des pouvoirs de police générale du maire (T.A. Marseille, 4 fév. 2002, Union des Assurances de Paris et Société Splendid Garage, n° 9702728 ; sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 19 déc. 2005, Cne de Pertuis, n° 02MA00711 ; C.E., 14 mai 2008, Cne de Pertuis, n° 291440).

 

II. - Mesures de sûreté (3407)

 

A. - Conditions de mise en œuvre des mesures de sûreté (3408)

 

En application de l’article L. 2212-4 du C.G.C.T., un maire doit prescrire des mesures de sûreté en cas de « danger grave et imminent » (C.E., 4 déc. 1974, Dame Bonneau, n° 90473). Il doit parallèlement informer d’urgence le préfet des mesures qu’il a ordonnées.

Le juge interprète de façon assez large cette notion de danger grave ou imminent qui peut résulter :

- de l’annonce d’une catastrophe naturelle imminente : cyclone, éruption d’un volcan ;

- des risques permanents dont la réalisation peut se réaliser rapidement, à tout moment : mouvement de terrain (C.E., 14 mars 1958, Dame Fleury ; T.A. Nice 22 janv. 2002, S.C.I. Saint-Christophe et Melle Belli, n° 97-1244), éboulement d’une falaise (C.A.A. Marseille, 19 juin 2006, Assoc. Saint-Jean de Grasse, n° 04MA01953 ; C.A.A. Douai, 22 fév. 2007, Cne de Gonfreville l’Orcher, n° 06DA00494).

 

Le juge administratif analyse systématiquement les circonstances pour s’assurer qu’un risque grave et imminent justifiait l’usage des pouvoirs de police conférés par l’article L. 2212-4 du C.G.C.T. (C.A.A. Douai, 22 fév. 2007, Cne de Gonfreville l’Orcher, n° 06DA00494). Toute mesure prise sur ce fondement, alors qu’il n’y a pas d’urgence à agir, est annulée (C.A.A. Paris, 19 oct. 2004, Cne de Chanteloup les vignes, n° 01PA02682).

 

B. - Mesures de sûreté susceptibles d’être prises (3409)

 

Les mesures que peut prendre le maire en application de l’article L. 2212-4 du C.G.C.T. peuvent consister notamment à :

- interdire la circulation (C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2005, M. et Mme Bernard X, n° 01BX00069) ;

- ordonner une évacuation des zones menacées (C.E., 14 mars 1958, Dame Fleury ; C.A.A. Lyon, 21 déc. 2004, Cne de Pierrelongue ; C.A.A. Bordeaux, 3 fév. 2005, M. et Mme Bernard X, n° 01BX00069 C.A.A. Marseille, 19 juin 2006, Assoc. Saint-Jean de Grasse, n° 04MA01953) ;

- prononcer une interdiction d’habiter (C.E., 3 fév. 1984, Gatti ; T.A. Nice, 8 oct. 1999, M. et Mme Harel, n° 94-3724 et 95-2484 ; C.A.A. Marseille, 19 juin 2006, Assoc. Saint-Jean de Grasse, n° 04MA01953) ;

- prescrire des travaux sur le domaine public et privé communal (C.E., 8 juin 1949, Contamine) ;

- prescrire la réalisation de travaux sur des immeubles privés ou sur les propriétés privées ; ces travaux, réalisés sur des immeubles ou propriétés privées dans l’intérêt collectif, doivent être exécutés par la commune et à ses frais (C.E. 24 janv. 1936, Sieur Mure ; C.E., 6 avr. 1998, S.A.R.L. Anciens établissements Oustau et Cie, n° 142845 ; C.E., 15 juil. 2004, Mlle Geneviève X, n° 227914 ; C.A.A. Marseille, 2 mars 2006, Mlle Marie-Hélène X, n° 02MA00595 ; C.A.A. Douai, 22 fév. 2007, Cne de Gonfreville l’Orcher, n° 06DA00494), sans préjudice des éventuelles actions récursoires de la commune à l’encontre des personnes privées ayant pu être à l’origine ou contribuer à la réalisation des dommages, et des actions en réparation des ces personnes entre elles devant la juridiction civile (T.A. Nice 22 janv. 2002, S.C.I. Saint-Christophe et Melle Belli, n° 97-1244) [voir fiche 56 : Responsabilité civile délictuelle ou quasi-délictuelle] ;

- mettre en demeure des particuliers d’interrompre les travaux effectués sans autorisation dans une zone rouge d’aléa fort de glissement de terrain du P.P.R. (C.A.A. Marseille, 20 déc. 2010, Cne de Menton, n° 08MA03341).

 

Le juge applique un contrôle identique à celui exercé sur les mesures prises sur le fondement de l’article L. 2212-2 du C.G.C.T. : il doit s’assurer que les mesures ne sont pas d’une ampleur injustifiée eu égard aux caractéristiques du danger encouru  (C.A.A. Bordeaux, 31 déc. 2012, Mmes Laurence X., T.A. Caen, 10 juill. 1990, Cne de Trouville-sur-Mer).

Une mesure de police n’est légale que si elle est nécessaire au regard de la situation de fait existant à la date à laquelle elle a été prise, éclairée au besoin par des éléments d’information connus ultérieurement.

Un maire peut notamment interdire l’accès à des propriétés et leur habitation menacées par des éboulements et faire procéder à la pose de barrières empêchant cet accès dans la mesure où il s’agit de la seule mesure immédiate et possible de nature à prévenir le risque élevé d’atteinte aux personnes, alors même que différents travaux confortatifs partiels visant à prévenir ce risque ont été effectués (C.E., 14 août 2012, Cne du Rove, n° 361700).

Lorsqu’il ressort d’éléments sérieux qu’il existe un danger à la fois grave et imminent exigeant une intervention urgente qui ne peut être différée, l’autorité de police ne commet pas de faute en prenant les mesures qui paraissent nécessaires au vu des informations dont elle dispose à la date de sa décision et ce, même si ces mesures se révèlent ensuite inutiles. Lorsque ces mesures se révèlent inutiles, l’autorité de police a toutefois l’obligation de les abroger ou de les adapter (C.E., 31 août 2009, Cne de Cregols, n° 296548 ; C.A.A. Bordeaux, 13 juin 2006, Cne de Cregols, n° 03BX01468).

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