Fiche 33 : Autres autorisations d’occupation du sol

 

SOMMAIRE

 

I. - Permis d’aménager et déclaration préalable

II. - Lotissement

III. - Camping et caravanage

IV. - Unité Touristique Nouvelle (U.T.N.)

A. - Principes généraux d’aménagement et d’urbanisme en zones de montagne

B. - Procédure spécifique d’autorisation d’ U.T.N.

 

 

COMMENTAIRE

 

I. - Permis d’aménager et déclaration préalable (3300)

 

Certains travaux, installations et aménagements affectant l’utilisation du sol sont soumis soit à la délivrance d’un permis d’aménager soit à l’obligation de procéder à une déclaration préalable (C. urb., art. R. 421-18 et s.).

Il s’agit notamment de certains parcs d’attraction, aires de jeu et de sport ouvertes au public, des aires de stationnement ouvertes au public et des dépôts de véhicule, des affouillements et exhaussements du sol dont la superficie dépasse 2  hectares et la profondeur ou la hauteur 2 mètres, etc. (C. urb., art. R. 421-18 et R. 421-19). Le régime de ce permis d’aménager (ainsi que celui de la déclaration préalable) figure aux articles R. 441-1 et suivants du code de l’urbanisme.

Le délai d’instruction de droit commun des déclarations préalables est d’un mois (C. urb., art. R. 423-23), l’existence d’un P.P.R. ne prolonge pas ce délai (C.E., 9 juill. 2012, Cne de Sainte-Marie, n° 329310). Un P.P.R. peut comporter des interdictions de construire et fixer des prescriptions d’urbanisme, de construction, d’aménagement et d’exploitation concernant la nature et les caractéristiques des bâtiments ainsi que leurs équipements et installations. L’autorité compétente doit respecter ces prescriptions lorsqu’elle instruit la déclaration préalable de travaux (C.E., 7 mai 2012, S.C.I. La quintaine, n° 330263).

Les terrains de camping ainsi que les lotissements, également concernés par ces dispositions, font l’objet de développements spécifiques [voir ci-dessous : II. Lotissement et fiche 36 : Police des campings].

 

II. - Lotissement (3301)

 

Depuis le 1er octobre 2007, la réalisation d’un lotissement est subordonnée :

- soit à la délivrance d’un permis d’aménager (C. urb., art. L. 442-2 et R. 421-19) ;

- soit au dépôt d’une déclaration préalable dans les autres cas (C. urb., art. L. 442-3 et R. 421-23).

 

L’instruction des demandes et des déclarations de lotissement est réalisée dans des conditions similaires à celles régissant les permis de construire [voir fiche 31 : Permis de construire] sous réserve des spécificités inscrites aux articles R. 421-18 et suivants du code de l’urbanisme.

L’ancien article R. 315-28 du code de l’urbanisme (abrogé par le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007) prévoyait que dans les communes disposant d’un P.L.U., le projet de lotissement devait être conforme aux dispositions de ce dernier (C.E., 4 fév. 1994, M. Michel Ablain, n° 116225). Selon ce même article, en l’absence de P.L.U., l’autorisation de lotir pouvait être refusée si le projet visait à équiper des terrains destinés à recevoir des bâtiments pour lesquels des demandes de permis de construire pourraient être rejetées, notamment sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme (qui permet de refuser ou de soumettre à des prescriptions spéciales un projet de nature à porter atteinte à la sécurité publique).

Interprétant ces anciennes dispositions, la jurisprudence a considéré que l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme n’était pas opposable aux demandes d’autorisation de lotissement déposées pour des projets à réaliser dans les communes qui sont régies par un plan d’occupation des sols rendu public ou approuvé, et que par conséquent le moyen tiré d’une violation de l’article R. 111-2 était inopérant à l’égard de la délivrance d’une autorisation de lotir (C.A.A. Lyon, 10 oct. 2003, S.C.I. Neuville le Monteille, n° 98LY01986). Une juridiction de première instance avait toutefois refusé de faire application de cette jurisprudence. Elle avait invalidé, au titre de l’erreur manifeste d’appréciation, une autorisation de lotir délivrée dans un secteur inondable classé en zone d’urbanisation future du P.O.S. en utilisant les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme (T.A. Montpellier, 4 déc. 2003, Préfet des Pyrénées-Orientales, n° 021222 ; voir également en ce sens : C.A.A. Bordeaux, 23 oct. 2006, Mme Henriette X, n° 03BX00324).

La réforme du code de l’urbanisme, en vigueur depuis le 1er octobre 2007, ne laisse plus de doute puisque l’article R. 111-1 du code de l’urbanisme prévoit que l’article R. 111-2 est applicable aux opérations faisant l’objet d’une demande de permis d’aménager ou d’une déclaration préalable. En conséquence, l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme peut désormais être invoqué pour refuser ou assortir de prescriptions spéciales un projet de lotissement susceptible de menacer la sécurité publique et ce, que la commune soit ou non couverte par un P.L.U. (C.A.A. Bordeaux, 30 sept. 2010, Mme Berthe X. et autres, n° 10BX00108).

Comme en matière de permis de construire, l’examen du juge porte sur le caractère adéquat et proportionné de la décision prise par l’autorité administrative au regard de l’existence des risques. Le contrôle s’opère dans le cadre d’un contrôle restreint (erreur manifeste d’appréciation) lorsque le projet est autorisé (ou ne fait pas l’objet d’une opposition à la déclaration préalable) ou d’un contrôle normal en cas de refus de délivrance du permis d’aménager (ou d’opposition à la déclaration préalable).

Sous l’empire de l’ancienne réglementation, il a été jugé qu’un préfet n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en délivrant une autorisation de lotissement sous réserve que soient réalisés des travaux de curage et de reprofilage du lit d’un torrent ainsi qu’un renforcement de la digue existante. En effet, eu égard aux risques connus par l’administration à la date de délivrance de l’autorisation de lotir, ces aménagements pouvaient être regardés comme suffisants pour assurer la protection du lotissement (C.A.A. Lyon, 14 déc. 1993, S.C.I. du Devezet et M. Espagne, n° 92LY00319 et 92LY00371).

Inversement, le refus d’accorder une autorisation de lotir du fait de l’existence d’un risque que seraient de nature à prévenir les travaux de protection prévus par le pétitionnaire peut être censuré par le juge administratif, dans le cadre de son contrôle dit « normal » des refus d’autorisation d’occupation des sols (C.A.A. Marseille, 7 nov. 2002, Cne de Chorges, n° 00MA01470; C.A.A. Versailles, 9 fév. 2012, Cne de Limay, n° 10VE02412). Ainsi, un projet ne peut être refusé lorsque les prescriptions particulières du projet de règlement (imposant la surélévation du plancher des pièces habitables à un mètre au moins du niveau du terrain naturel avant travaux) sont suffisantes (C.A.A. Marseille, 4 mai 2006, Cne de Berre l’étang, n° 03MA02366).

En revanche, l’autorité compétente refuse à juste titre de délivrer une autorisation de lotissement lorsque le risque d’inondation du terrain en cause et les risques induits pour les immeubles à construire, notamment au regard de la sécurité de leurs occupants, justifient le rejet de la demande d’autorisation (C.A.A. Bordeaux, 23 oct. 2006, Mme Henriette X, n° 03BX00324, voir également : C.A.A. Lyon, 22 sept. 2011, M. Yves A., n° 10LY01243).

Comme en matière de permis de construire, la délivrance d’une autorisation de lotir illégale est susceptible d’engager la responsabilité de l’administration (C.A.A. Marseille, 6 oct. 2005, SCI Graziella Julien, n° 01BX00988 ; C.A.A. Nancy, 17 janv. 2008, M. Didier X., n° 06NC01039 ; C.A.A. Marseille, 10 avr. 2008, Mme Yvonne X., n° 06MA00423) [voir fiche 53: Responsabilité pour faute de l’administration].

 

III. - camping et  caravanage (3302)

 

Dans les zones soumises à un risque naturel prévisible, l’aménagement de terrains de camping et le stationnement de caravanes sont soumis à un permis d’aménager, conformément aux articles L. 443-1 et suivants du code de l’urbanisme [voir fiche 36 : Police des campings].

A l’intérieur de ces zones, la réalisation de travaux et la mise en place de dispositifs permettant d’assurer l’information, l’alerte et l’évacuation des occupants peuvent à tout moment être prescrites par l’autorité compétente pour délivrer le permis d’aménager les terrains de camping afin de permettre d’assurer la sécurité des occupants de ces terrains. Ces prescriptions, qui doivent être compatibles avec le P.P.R. (C. urb., art. L. 443-2), sont déterminées dans les conditions fixées par les articles R. 125-15 et suivants du code de l’environnement [voir fiche 36 : Police des campings].

 

IV. - Unité Touristique Nouvelle (U.T.N.) (3303)

 

A. - Principes généraux d’aménagement et d’urbanisme en zones de montagne (3304)

 

Le principe qui prévaut en matière d’urbanisme dans les zones de montagne est celui de l’urbanisation en continuité. En effet, l’article L.145-3 (III) du code de l’urbanisme prévoit que, sous réserve de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants.

Néanmoins, plusieurs exceptions à la règle de l’urbanisation en continuité existent, par exemple lorsque le document d’urbanisme applicable (S.C.O.T. ou P.L.U.) comporte une étude justifiant que le projet est compatible notamment avec le respect des objectifs de protection contre les risques naturels (C. urb., art. L. 145-3 (III) a). En l’absence d’une telle étude, le plan local d’urbanisme ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d’habitations nouveaux intégrés à l’environnement (ou, à titre exceptionnel et après accord de la chambre d’agriculture et de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, des zones d’urbanisation future de taille et de capacité d’accueil limitées) si la protection contre les risques naturels imposent une urbanisation qui n’est pas située en continuité de l’urbanisation existante (C. urb., art. L. 145-3 (III) b).

Les modalités d’application de cet article L. 145-3 du code de l’urbanisme autorisant des dérogations à la règle de l’urbanisation en continuité peuvent éventuellement être précisées par les directives territoriales d’aménagement, ou par des décrets en Conseil d’Etat pris après enquête publique (C. urb., art. L. 145-7 (I) 3°).

Par ailleurs, l’article L. 563-2 du code de l’environnement prévoit que dans les zones de montagne, en l’absence de P.P.R., les documents d’urbanisme ainsi que les projets de travaux, constructions ou installations soumis à autorisation  tiennent compte des risques naturels spécifiques à ces zones, qu’il s’agisse de risques préexistants connus ou de ceux qui pourraient résulter des modifications de milieu envisagées. Cette prise en compte s’apprécie en fonction des informations dont peut disposer l’autorité compétente.

Dans les limites ainsi fixées, certaines activités dans le domaine touristique peuvent être autorisées en zone de montagne, telles que le prévoit la procédure d’autorisation d’U.T.N..

 

B. - Procédure spécifique d’autorisation d’U.T.N. (3305)

 

Les Unités Touristiques Nouvelles (U.T.N.) constituent des opérations de développement touristique, le plus souvent liées à la pratique du ski (C. urb., art. L. 145-9 ; C.E., 6 juill. 2007, Ministre d’Etat, ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire, n° 298140).

La demande d’autorisation, présentée par la ou les communes (ou l’E.P.C.I. compétent en matière de P.L.U.) sur lesquelles s’étend le projet, est accompagnée d’un dossier qui doit notamment décrire les risques naturels auxquels le projet peut être exposé ainsi que les mesures nécessaires pour les prévenir (C. urb., art. R. 145-6 3°). Est ainsi entaché d’un vice de procédure un dossier soulignant l’existence d’un risque significatif d’avalanche mais qui ne présente pas les mesures de protection de l’environnement et de prévention des risques naturels correspondantes (C.E., 11 mars 1996, Cne d’Orelle, n° 140275 ; et a contrario, C.A.A. Lyon, 16 juill. 1999, Assoc. Puy-de-Dôme-nature-environnement, n°  98LY01475). Le juge administratif s’assure en effet que le dossier soumis à autorisation comporte l’ensemble des éléments imposés par le code de l’urbanisme et notamment l’analyse des risques naturels (C.A.A. Bordeaux, 2 juill. 2007, Assoc. de défense protection Azinières et des Causses environnants, n° 04BX01267).

L’autorisation est délivrée soit par le préfet coordonnateur de massif (C. urb., art. R. 145-2) soit par le préfet (C. urb., art. R. 145-2) mais, dans les deux cas de figure, l’autorité compétente doit prendre en compte l’existence des risques naturels lors de la délivrance de l’autorisation de création d’une U.T.N..  La jurisprudence sanctionne en effet les autorisations qui auraient été délivrées sans que ne soit faite une juste appréciation des risques existants et des moyens nécessaires pour les prévenir (risque de chute de pierres dans le cas jugé par T.A. Grenoble, 7 nov. 1996, F.R.A.P.N.A. Isère, mais sol. infirmée par C.A.A. Lyon, 18 juill. 2000, Cne de Mont de Lans, n° 96LY02821).

La procédure spécifique d’U.T.N. se superpose à celle des autorisations de construire, dont l’obtention reste nécessaire et qui peuvent être refusées en raison de la présence de risques naturels.

Par ailleurs, l’aménagement du domaine skiable fait l’objet d’autorisations spécifiques (C. urb., art. R. 472-1 et s.). Ainsi, les travaux de construction (ou de modification substantielle) des remontées mécaniques doivent faire l’objet à la fois d’une autorisation d’exécution des travaux et d’une autorisation de mise en exploitation.

L’autorisation d’exécution des travaux est délivrée sur la base d’un dossier qui doit contenir notamment :

- une note sur les risques naturels prévisibles et les dispositions principales prévues pour y faire face (C. urb., art. R. 472-3 9°) ;

- une note sur les dispositions de principe envisagées pour l’évacuation des usagers de la remontée mécanique (C. urb., art. R. 472-3 9°).

 

En outre, lorsque la remontée mécanique emprunte un tunnel d’une longueur de plus de 300 mètres, le dossier doit également comporter le rapport d’un expert (ou d’un organisme qualifié agréé) présentant les conditions d’exploitation de la remontée mécanique au regard des risques naturels susceptibles d’affecter l’ouvrage et son avis sur la conception et l’exploitation de la remontée mécanique au regard de ces risques (C. urb., art. R. 472-4 5°).

L’autorisation de mise en exploitation est quant à elle délivrée sur la base d’un dossier qui doit notamment comporter un plan d’évacuation des usagers lorsque cela est nécessaire (C. urb., art. R. 472-15).

L’aménagement des pistes de ski alpin fait également l’objet d’une demande présentée par le maître de l’ouvrage au titre des articles R. 473-1 et suivants du code de l’urbanisme, et doit également satisfaire à l’objectif de sécurité publique.

Les collectivités locales peuvent voir leur responsabilité mise en cause pour la délivrance d’autorisations illégales, mais aussi pour l’exploitation ou la gestion négligente de structures touristiques [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].

En outre, la responsabilité civile d’une commune a été engagée en raison d’une faute commise dans l’exploitation de remontées mécaniques. Sa responsabilité pénale a également été retenue en raison d’une faute dans l’exploitation des pistes de ski de fond (Cass. crim., 15 oct. 2002, Cne de Val d’Isère, n° 01-88275).

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