Fiche 27 : Plan locaL d’urbanisme (P.L.U.)

 

SOMMAIRE

 

 

I. - Élaboration du P.L.U.

II. - Contenu du P.L.U.

A. - Rapport de présentation

B. - Documents graphiques et règlement

1. - Zonage résultant des documents graphiques

2. - Prescriptions réglementaires

III. - Modification et révision du P.L.U.

A. - Choix entre modification et révision du P.L.U.

B. - Contrôle du contenu de la modification ou de la révision

IV. - Plan d’Aménagement de Zone (P.A.Z.)

 

 

COMMENTAIRE

 

Les Plans d’Occupation des Sols (P.O.S.), document de planification de l’urbanisme communal ou intercommunal, ont été remplacés par les Plans Locaux d’Urbanisme (P.L.U.) par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Les P.O.S. antérieurs à l’entrée en vigueur de la loi demeurent applicables et la loi les soumet désormais au même régime juridique que les nouveaux P.L.U. (C. urb., art. L. 123-19).

 

I. - Élaboration du P.L.U. (2700)

 

Le P.L.U. est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité soit (C. urb., art. L. 123-6) :

- de l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) lorsqu’il est doté de la compétence en matière de plan local d’urbanisme, en concertation avec les communes membres ;

- de la commune dans les autres cas.

A l’initiative du président de l’E.P.C.I. ou du maire ou à la demande du préfet, l’Etat est associé à l’élaboration du P.L.U. par le biais de ses services déconcentrés (C. urb., art. L. 123-7). Par ailleurs, dans le cadre du « porter à connaissance », le préfet et ses services doivent transmettre à l’autorité communale les informations nécessaires à l’élaboration du P.L.U. [voir fiche 25 : Principes généraux d’aménagement].

A compter de la publication de la délibération prescrivant l’élaboration d’un P.L.U., l’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan (C. urb., art. L. 123-6).

Cette faculté peut notamment être utilisée afin de suspendre la délivrance d’un permis de construire dans un secteur boisé qui serait de nature à accroître le risque d’incendie induit par la présence de toute construction et à accroître également l’importance des moyens de lutte à mettre en œuvre en cas d’incendie. En effet, la délivrance de cette autorisation compromettrait l’exécution du futur P.L.U. qui vise dans ce secteur naturel à aléa de feux de forêt très fort à interdire toute construction nouvelle (C.A.A. Marseille, 25 nov. 2010, M. et Mme Jean A., n° 09MA00197 ; voir également s’agissant du risque de glissement de terrain : C.A.A. Lyon, 27 sept. 2011, M. Alain Joseph A., n° 10LY00374).

Au stade de l’élaboration, l’ensemble des études préalables et des données informatives disponibles pouvant servir au dossier du P.L.U. (qu’elles soient d’origine communale ou non) n’ont pas de valeur juridique. Ainsi, la commune reste-t-elle libre de traduire dans son plan, comme elle l’entend, des études de risques ou des documents informatifs tels que les atlas de zones inondables. Elle effectue toutefois cette tâche sous le contrôle du juge administratif saisi, le cas échéant, par le préfet dans le cadre de son contrôle de légalité une fois le P.L.U. adopté [voir ci-dessous].

Selon l’article L. 123-12-2° du code de l’urbanisme, dans les communes non couvertes par un S.C.O.T., le préfet peut suspendre le caractère exécutoire d’un P.L.U. lorsqu’il estime notamment que certaines dispositions compromettent gravement les principes généraux d’aménagement [voir fiche 25 : Principes généraux d’aménagement]. Cette disposition a été utilisée afin de suspendre le caractère exécutoire d’un P.L.U. qui ouvrait à l’urbanisation des terrains dans un secteur exposé à un risque d’inondation et classé en zone « rouge » d’un P.P.R.. Le juge administratif a considéré que cette suspension était légale car le P.L.U. n’assurait pas la prévention des risques naturels et violait de ce fait les principes généraux d’aménagement définis par le code de l’urbanisme (T.A. Dijon, 10 mai 2007, Cne de Joigny, n° 05-00959).

Sur ce fondement, un préfet peut notamment demander aux auteurs du P.L.U. de prendre davantage en compte le risque d’inondation (C.A.A. Marseille, 9 déc. 2010, M. Elmar A., n° 09MA00780). En effet, le fait que le P.L.U. ne prenne pas suffisamment en compte le risque d’inondation compromet gravement un des principes énoncés par l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, selon lequel les P.L.U. doivent déterminer les conditions permettant d’assurer la prévention des risques naturels prévisibles (C.A.A. Marseille, 29 janv. 2010, M. A., n° 08MA02787).

 

II. - CONTENU (2701)

 

L’article L. 123-1 du code de l’urbanisme prévoit que le P.L.U. comprend un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durable, des orientations d’aménagement et de programmation, un règlement ainsi que des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques.

 

A. - Rapport de présentation (2702)

Le rapport de présentation doit, à partir de l’exposé de la situation, notamment en matière d’environnement, analyser les perspectives d’évolution et expliquer les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durable. Il doit également exposer les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d’aménagement.

Il évalue enfin les incidences des orientations du plan sur l’environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur.

Ce rapport, qui fait partie intégrante du P.L.U., permet donc de justifier le parti d’urbanisme créant des zones soumises à des restrictions en raison des risques (C.A.A. Marseille, 14 juin 2007, Mme Alice X, n° 04MA02549).

La jurisprudence sanctionne l’absence de rapport de présentation dans le P.L.U. par l’annulation de ce document. Le contrôle du contenu du P.L.U. a aussi été accentué par la jurisprudence. L’analyse de l’environnement et de la sensibilité du milieu, notamment du point de vue des risques naturels, doit révéler une étude sérieuse, complète et précise (C.A.A. Bordeaux, 15 mai 2007, Association cultuelle les témoins de Jéovah du Sud-Ouest, n° 05BX00308 : caractère suffisant d’un rapport de présentation malgré le fait que celui-ci ait oublié de signaler la présence d’étangs ; C.A.A. Versailles, 7 juin 2007, Cne de Gagny, n° 06VE02007 sol confirmée par C.E., 20 mars 2009, Sté Norminter Ile-de-France, n° 308327 : insuffisance du rapport de présentation ; C.A.A. Paris, 4 oct. 2007, Cne de Melun, n° 03PA04373 : absence d’erreur manifeste d’appréciation de la révision d’un P.O.S. dont le rapport de présentation contenant des renseignements « suffisants » sur les différentes zones).

Le caractère sérieux du rapport de présentation est écarté  lorsque celui-ci omet de faire état du caractère inondable d’une zone ainsi que des contraintes que cette situation entraîne pour l’utilisation envisagée du terrain. Une telle omission est en effet constitutive d’une illégalité (C.E., 25 mars 1996, Cne de Horbourg-Wihr, n° 171754). Encourt également l’annulation un P.O.S. dont le rapport de présentation évoque simplement, en quelques lignes, la prise en compte des risques d’inondation en se contentant de rappeler une ancienne étude hydraulique, sans procéder à l’analyse des incidences du zonage au regard des risques d’inondation (C.A.A. Marseille, 14 juin 2007, Mme Alice X, n° 04MA02549).

                                                                                                                                                             

B. - Documents graphiques et règlement (2703)

 

Si les documents graphiques permettent d’identifier le zonage, la jurisprudence considère que ces représentations graphiques ne peuvent créer, par elles-mêmes, ni règles, ni servitudes d’utilisation du sol. Seul le règlement peut en effet instituer de telles prescriptions.

Le contrôle du juge administratif s’exerce pourtant sur ces deux types d’éléments. Le juge recherche notamment si la commune, dans la définition du zonage comme dans l’étendue des prescriptions réglementaires, n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation, c’est-à-dire une erreur suffisamment grossière pour être décelée par un profane (C.E., 6 juin 2007, Communauté urbaine Marseille-Provence-Metropole, n° 266656 ; C.E., 20 mars 2009, Sté Norminter Ile-de-France, n° 308327 ; C.A.A. Nantes, 20 juin 2006, Assoc. Hastings Saint-Nicolas, n° 02NT01028 ; C.A.A. Marseille, 11 janv. 2007, Mme Béatrix X., n° 02MA01157).

 

1. - Zonage résultant des documents graphiques (2704)

 

Dans le cadre des P.O.S., le zonage recommandé pour les territoires des communes soumis à des risques naturels prévisibles était le zonage ND. Désormais, le règlement du P.L.U. doit délimiter les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières (C. urb., art. R. 123-4) et identifier, le cas échéant, dans chacune de ces zones, les secteurs soumis à risques (C. urb., art. R. 123-11).

L’existence de risques naturels peut justifier d’interdire ou de soumettre à conditions les constructions comprises dans le périmètre des secteurs où ils sont identifiés, au même titre qu’elle justifiait, dans le cadre des P.O.S., leur classement en zone ND (C.E., 8 janv. 1992, Perrotey, n° 85549 ; C.E., 12 juin 1995, S.A.R.L. Socexhol, n° 130.406 ; C.A.A. Lyon, 3 fév. 2004, S.C.I. les jardin Dauphiné, n° 99LY00413 ; C.A.A. Nantes, 10 oct. 2006, Cne de Mazé, n° 05NT01868 ; C.A.A. Marseille, 19 oct. 2006, Cne de Contes, n° 03MA01967).

Le juge administratif s’assure que les risques naturels ont suffisamment été pris en compte lors de l’élaboration  du P.L.U, et dans le cadre de son contrôle restreint, censure l’erreur manifeste d’appréciation en l’absence de proportionnalité entre les mesures prises et l’intensité du risque (C.A.A. Marseille, 16 mai 2007, Cne de Meyrargue, n° 04MA00587).

Par exemple, le classement en zone constructible de parcelles situées dans le périmètre d’inondation d’une commune a été considéré comme entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, en raison de l’insuffisance des mesures prises par la commune pour prévenir et pallier les risques d’inondation (T.A. Nice, 11 mai 1995, Assoc. de défense de Juan-les-Pins, n° 94-2465 ; voir également s’agissant de l’erreur manifeste d’appréciation résultant du classement en zone constructible de parcelles situées sur le site d’anciennes carrières et classées par le P.P.R. en zone inconstructible en l’état : C.E., 20 mars 2009, Sté Norminter Ile-de-France, n° 308327). De même, commet une erreur manifeste d’appréciation, le maire qui refuse d’abroger le classement en zone constructible d’une parcelle où le risque de glissement de terrains et d’inondation par ruissellements peut être regardé, au vu notamment du P.P.R., comme suffisamment intense pour être incompatible avec toute construction à usage d’habitation (C.A.A. Paris, 31 déc. 2010, M. A., n° 09PA05107).

Inversement, un zonage qui n’interdit pas totalement la construction mais soumet les projets au respect de certaines prescriptions pourra être estimé comme prenant suffisamment en compte les risques encourus (C.E., 4 fév. 1994, M. Michel Ablain, n° 116 225).

En revanche, en l’absence de toute certitude quant à l’existence d’un risque naturel, l’instauration d’un périmètre de précaution dans le cadre de la révision d’un P.O.S. a été considérée comme entachée d’une erreur manifeste d’appréciation (T.A. Rouen, 25 fév. 2004, Assoc. ASL les Hameaux de Bois-Guillaume et autres, n° 0101043). Par ailleurs, le tribunal administratif d’Amiens a affirmé que le principe de précaution, inscrit à l’article 5 de la Charte de l’environnement, ne vise que les dommages ou l’aggravation des dommages susceptibles d’être causés à l’environnement. Par conséquent, il n’est pas possible d’invoquer la violation de ce principe à l’encontre d’un P.O.S. ouvrant à l’urbanisation future des parcelles soumises à un risque de submersion marine au motif que cette modification du P.O.S. menace la sécurité publique. En effet, la sécurité des personnes et des biens n’est pas, en elle-même, au nombre des intérêts protégés par le principe de précaution qui ne concerne que les dommages graves et irréversibles à l’environnement (T.A. Amiens, 23 avr. 2007, Préfet de la Somme, n° 06-01149).

En cas de sinistre, la responsabilité d’une commune peut être engagée pour avoir classé en zone constructible du P.O.S. un terrain soumis à un risque connu [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].

 

2. - Prescriptions réglementaires (2705)

 

Il importe, pour les autorités communales, d’adapter les prescriptions d’urbanisme en fonction des caractéristiques du risque naturel encouru (fréquence, intensité, nature du risque), mais aussi des risques induits par la situation ou la densité des constructions elles-mêmes, ainsi que du rôle joué par le terrain dans la manifestation du risque (écoulement ou rétention des eaux, etc.).

Un règlement de P.L.U. peut contenir des dispositions plus restrictives au regard du droit de construire que celles prévues dans un P.P.R. car les auteurs du P.L.U. déterminent le zonage et les possibilités de construction au regard des risques mais aussi de nombreux autres critères d’urbanisme (C.A.A. Marseille, 10 nov. 2010, Mme Michèle B., n° 08MA05170).

A été jugé légal un règlement de zone NB suffisamment précis pour prévoir, en zone inondable, l’interdiction des sous-sols ainsi que l’obligation d’élever le niveau de plancher du rez-de-chaussée (C.A.A. Paris, 24 oct. 1996, S.C.I. Imco, n° 94PA00762). Mais la cour administrative d’appel de Lyon a condamné le principe d’inclure dans un P.O.S. des prescriptions relevant du droit de la construction. En l’espèce, le juge administratif a confirmé l’annulation de la révision d’un P.O.S. qui imposait des règles de construction destinées à assurer la mise hors d’eau des bâtiments dans certaines zones : définition d’une côte altimétrique minimale du rez-de-chaussée, etc. (C.A.A. Lyon, 26 fév. 2002, Cne de Mandelieu La Napoule, n° 96LY00117).

 

III. - Modification et révision dU P.L.U. (2706)

 

Pour tenir compte des évolutions de fait ou de droit entrant dans son champ de compétence, le P.L.U. doit être modifié ou révisé.

Il doit notamment être compatible ou rendu compatible avec (C. urb., art. L. 123-1-9 et L. 123-1-10) :

- les dispositions du S.C.O.T. [voir fiche 26 : Schéma de cohérence territorial] ;

- les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux (S.D.A.G.E.) [voir fiche 41 : Inondation] ;

- les objectifs de protection définis par les Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux (S.A.G.E.) [voir fiche 41 : Inondation] ;

- les objectifs de gestion des risques d’inondation, les orientations fondamentales et certaines dispositions définis par les Plans de Gestion des Risques d’Inondation (P.G.R.I.) [voir fiche 9 : Plan de Gestion des Risques d’Inondation].

Concernant la mise à jour du P.L.U. pour tenir compte des servitudes d’utilité publique voir fiche 20 : Effets du P.P.R. sur les documents d’urbanisme

 

A. - Choix entre modification et révision du P.L.U. (2707)

 

                               1. - Modification du P.L.U. (2708)

 

La voie de la modification d’un P.L.U. ne peut être utilisée qu’à condition que l’économie générale du P.A.G.D. ne soit pas remise en cause (C.A.A. Lyon, 16 oct. 2012, Cne de Mionnay, n° 11LY02271) ou que cette modification ne comporte pas de graves risques de nuisances ou ne réduise une protection édictée en raison des risques de nuisances (C. urb., art. L. 123-13).

Le juge administratif s’assure que ces conditions permettant de procéder à la modification et non à la révision du P.L.U. sont réunies (C.A.A. Bordeaux, 2 nov. 2009, Communauté d’agglomération de Bayonne Anglet Biarritz, n° 09BX00019).

Une simple modification permettant d’ouvrir à l’urbanisation des secteurs soumis à des risques naturels encoure, le plus souvent, la sanction du juge administratif. Ont ainsi été considérées comme remettant en cause l’économie générale d’un P.O.S., des modifications ayant eu pour effet de tripler l’étendue du domaine skiable en ouvrant des zones à la réalisation de besoins particuliers liés à la pratique du ski, alors que ces zones étaient strictement protégées en raison de la qualité du site et de la présence de risque naturels (T.A. Grenoble, 16 nov. 1989, Préfet de la Savoie, n° 8631143 ; voir, a contrario, : C.A.A. Marseille, 7 mai 2010, Assoc. protection et sécurité de l’environnement du quartier nord Montarnéen, n° 09MA01216).

Le P.L.U. peut en outre faire l’objet d’une procédure de modification simplifiée notamment afin de rectifier une erreur matérielle (C. urb., art. L. 123-13-3). La modification simplifiée est adoptée par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le conseil municipal par délibération motivée, après que le projet de modification et l’exposé de ses motifs ont été portés à la connaissance du public pendant un délai d’un mois préalablement à la convocation de l’assemblée délibérante.

 

                               2. - Révision du P.L.U. (2709)

Lorsque les conditions pour mettre en œuvre la procédure de modification ne sont pas réunies , le P.L.U. peut faire l’objet d’une révision selon les modalités définies aux articles L. 123-6 à L. 123-12 du code de l’urbanisme (C. urb., art. L. 123-13).

Le dossier de révision du P.L.U. soumis à enquête publique doit être complet. Tel n’est pas le cas notamment lorsque le règlement du P.P.R. est absent alors que la commune est fortement concernée par les risques naturels. Cette irrégularité peut être de nature à vicier l’ensemble de la procédure de révision (C.A.A. Lyon, 12 oct. 2010, Cne de Sens, n° 08LY02358 ; a contrario : C.A.A. Marseille, 2 juill. 2010, M. Alain A., n° 05MA03347).

Lorsque la révision a uniquement pour objet de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance ou est de nature à induire de graves risques de nuisance, sans qu’il soit porté atteinte aux orientations définies par le P.A.G.D., le projet de révision fait l’objet d’un examen conjoint de l’Etat, de l’E.P.C.I. compétent (ou de la commune) et des personnes publiques associées dans les conditions définies à l’article L. 123-13-2 du code de l’urbanisme. (C.A.A. Marseille, 20 nov. 2009, Cne de Cavaillon, n° 07MA04934).

 

B. - Contrôle du contenu de la modification ou de la révision (2710)

 

Le juge exerce sur le P.O.S. ou le P.L.U. modifié ou révisé, le même type de contrôle que sur le document initial, en particulier un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur les dispositions nouvelles (C.A.A. Marseille, 21 déc. 2006, M. Michel X, n° 03MA02444).

La révision d’un P.O.S. ouvrant à l’urbanisation ou rendant possible l’aménagement de secteurs soumis à risque  peut ainsi être censurée pour n’avoir pas ou insuffisamment pris en compte le risque encouru (projet d’implantation d’une station d’épuration : C.A.A. Nantes, 14 oct. 1998, Cne de la Chapelle d’Angillon, n° 96NT02136 ; projet de création d’emplacements réservés dans un secteur inondable : C.A.A. Marseille, 17 juill. 2012, M. Jean-Claude A., n° 10MA00075 ; T.A. Versailles, 22 mars 2005, Assoc. sauvegarde des abords de Seine à Maisons-Laffite n° 0403397 ; ouverture à l’urbanisation de zones soumises au risque de submersion marine malgré les travaux de renforcement d’une digue effectués : C.A.A. Douai, 30 oct. 2008, Cne de Lanchères, n° 07DA00940).

Ainsi, le fait d’ouvrir à l’urbanisation un secteur susceptible d’être fortement inondé en cas de rupture de digue, jugé légal dans un premier temps dans la mesure où la commune s’était dotée de moyens de protection considérés comme alternatifs à l’inconstructibilité (T.A. Montpellier, 5 fév. 2003, Préfet des Pyrénées-Orientales, n° 03-82), a finalement été censuré par la Cour administrative d’appel de Marseille (C.A.A. Marseille, 21 déc. 2006, Cne de Saint Laurent de la Salanque, n° 04MA00420).

En l’espèce, le juge administratif a considéré que le fait que les prescriptions de hauteur et d’emprise imposées par le règlement du POS aux futures constructions protègeraient en tout état de cause les constructions, n’était pas de nature à légitimer l’urbanisation de la zone en cause, dans la mesure où d’autres dommages que des atteintes aux biens pourraient survenir en cas d’inondation. L’argument de la commune affirmant que seule l’urbanisation de cette zone permettrait d’obtenir le financement des importants aménagements hydrauliques nécessaires à la mise hors d’eau du bâti ancien n’a pas été retenu par le juge. Celui-ci a estimé, à juste titre, qu’il est peu logique de rechercher le financement indispensable à l’implantation de nouveaux résidents dans les zones les plus exposées aux risques.

Commettent également une erreur manifeste d’appréciation les auteurs de la révision simplifiée d’un P.L.U. classant comme secteur destiné à l’implantation d’une centrale d’enrobage un terrain qui, compte tenu des informations disponibles et en l’absence d’étude géotechnique particulière en sens contraire, était susceptible de présenter des risques d’effondrement incompatibles avec la destination de ce secteur (C.A.A. Nancy, 4 nov. 2010, Cne d’Epeugney, n° 09NC01703).

En revanche, n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, la révision d’un P.L.U. ouvrant à la constructibilité limitée et sous conditions, un secteur où existe un faible risque d’inondation (C.A.A. Marseille, 7 oct. 2004, M. Jacques X,  n° 99MA01485).

 

IV. - Plan d’Aménagement de Zone (P.A.Z.) (2711)

 

Le plan d’aménagement de zone (P.A.Z.) était un document d’urbanisme tenant lieu de P.O.S. dans le périmètre des zones d’aménagements concertés (Z.A.C.) pour lesquelles il était établi. Ce document a été supprimé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (S.R.U.). 

En vertu de l’article L. 311-7 du code de l’urbanisme, les P.A.Z. ayant été approuvés avant l’entrée en vigueur de la loi S.R.U. demeurent applicables jusqu’à l’approbation par la commune (ou ou l’E.P.C.I. compétent) d’un P.L.U.. Cet article prévoit que les P.A.Z. auront dorénavant les mêmes effets et seront soumis au même régime juridique que les P.L.U..

Sur la prise en compte des risques naturels dans les P.A.Z. : voir fiche 25 : Principes généraux d’aménagement.

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