Fiche 18 : Documents graphiques du P.P.R.

SOMMAIRE

 

 

I. - Cartes informatives

II. - Zonage réglementaire

A. - Caractéristiques du zonage réglementaire

B. - Régularité du zonage

1. - Zonage reposant sur des faits matériellement inexacts

2. - Contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation

 

COMMENTAIRE

 

I. - Cartes informatives (1800)

Un certain nombre de cartes peuvent, à titre facultatif, accompagner le plan de zonage (voir ci-dessous) d’un P.P.R. :

- la carte informative des risques naturels ;

- la carte des aléas ;

- la carte de l’appréciation des enjeux.

 

Le dossier de P.P.R. peut également contenir des cartes spécifiques au(x) risque(s) en cause, telles que des cartes de hauteur de submersion ou de vitesse des écoulements pour les inondations, ou des cartes de facteurs de prédispositions soulignant l’influence des facteurs géologiques, topologiques et hydrologiques défavorables pour les mouvements de terrain.

Ces cartes, prises séparément, n’ont aucune valeur juridique mais elles peuvent néanmoins être utilisées à l’appui d’un recours contentieux, dans la mesure où elles constituent des éléments d’information quant à la nature et l’intensité du risque dont le P.P.R. doit tenir compte [voir fiche 11 : Prescription du P.P.R. ; fiche 17 : Note de présentation du P.P.R.].

Une inadéquation entre ces cartes informatives et le zonage réglementaire finalement retenu par le P.P.R. ne signifie pas pour autant que ce zonage est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dans la mesure où le rapport de présentation du P.P.R. peut justifier les différences par une prise en compte d’autres éléments d’appréciation du risque (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, M. de Panisse-Passis, n° 03MA01128 ; T.A. Toulouse, 3 mars 2003, Cne de Montauban de Luchon, n° 00-4123 ; T.A. Poitiers, 27 janv. 2005, Cne de la Tremblade et indivision Chaillé, n° 03-02296).

 

II. - Zonage réglementaire (1801)

                                        

A. - Caractéristiques du zonage réglementaire (1802)

Un P.P.R. est constitué d’un ou plusieurs documents graphiques permettant de distinguer (C.A.A. Marseille, 9 nov. 2006, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 05MA03110) :

- les zones exposées à des risques (anciennement appelées « zones de danger » de juillet 2003 à juillet 2010) ;

- les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où l’utilisation du sol pourrait provoquer ou aggraver les risques ailleurs (anciennement appelées « zones de précaution » de juillet 2003 à juillet 2010).

Un P.P.R. doit distinguer, le cas échéant, les zones exposées « directement » aux risques des zones qui ne sont « pas directement » exposées aux risques (C.A.A. Marseille, 20 juin 2013, Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, n° 11MA02718, voir cependant : C.A.A. Marseille, 15 mai 2008, M. Claude X., n° 05MA03273 ; T.A. Nîmes, 7 oct. 2008, M. et Mme X., n° 08-01707 sol. confirmée : C.E., 6 mars 2009, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire).

Ces zones doivent être clairement identifiées dans un souci notamment de lisibilité pour le citoyen. La jurisprudence exigeait à cet égard que les termes « zones de danger » et « zone de précaution » (anciennement utilisés pour qualifier les zones exposées « directement » aux risques des zones qui ne sont « pas directement » exposées aux risques) soient systématiquement utilisés afin de définir l’exposition du territoire au risque (C.A.A. Marseille, 2 avr. 2010, Ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n° 09MA03186 ; voir a contrario : C.A.A. Bordeaux, 23 mars 2009, Cne d’Yzosse, n° 08BX00485 ; C.A.A. Lyon, 12 oct. 2010, Cne de Sens, n° 08LY02358). Ces termes n’existent plus mais le principe d’une identification claire des zones en fonction de leur exposition aux risques demeure.

Aucune disposition de nature législative et réglementaire n’impose que les documents graphiques prennent la forme de « cartes d’aléas » (C.A.A. Marseille, 16 juin 2011, Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, n° 09MA03491, pourvoi en cassation non admis : C.E., 13 fév. 2012, ASLP-PROMA, n° 351903 ; T.A. Versailles, 6 juill. 2004, Assoc. d’environnement du Val de Seine, n° 03-1841).

Par ailleurs, les auteurs d’un P.P.R. ne sont pas obligés de faire coïncider les limites des zones avec celles des propriétés individuelles (C.A.A. Nancy, 7 déc. 2009, M. David A., 08NC00292 ; T.A. Amiens, 12 fév. 2008, Cne de Molliens Dreuil, n° 06-00916).

Le zonage doit néanmoins être suffisamment précis pour être applicable en terme de droit des sols et corroborer le règlement. Dans un considérant de principe, le Conseil d’Etat a rappelé que les documents graphiques des P.P.R., « dont les prescriptions s’imposent directement aux autorisations de construire, doivent, au même titre que les documents d’urbanisme, être suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d’interdiction et les prescriptions qu’ils prévoient et, notamment, d’en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d’occupation ou d’utilisation du sol ». Pour autant, ces documents ne sont pas obligés de faire apparaître eux-mêmes le découpage parcellaire existant (C.E., 7 nov. 2012, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n° 337755, arrêt annulant celui rendu par la Cour administrative d’appel de Marseille qui avait annulé un P.P.R. en raison de l’imprécision des documents graphiques élaborés à l’échelle 1/5000ème agrandie au 1/2500ème C.A.A. Marseille, 15 janv. 2010, Chambre d’agriculture du Var, n° 07MA00918, voir également a contrario : C.A.A. Marseille, 21 oct. 2010, M. Jean-Pierre A., n° 08MA03190).

Il a été jugé que les documents graphiques d’un P.P.R. pouvaient être établis sans erreur manifeste d’appréciation à une échelle de 1/ 5 000ème (C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, SARL Hypo Camp, n° 05BX01345 ; C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, S.A. Bonne Anse Plage Camping Caravaning International, n° 05BX01417 ; C.A.A. Marseille 30 juin 2011, Assos. AD-PPR, n° 09MA00195 ; T.A. Versailles, 6 juill. 2004, Cne de Vernouillet et autres, n° 03-1543 ; voir également : T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887 ; T.A. Lille, 3 déc. 2009, M. Jacques M., n° 08-00163.

En revanche, une carte de zonage réglementaire, réalisée à l’échelle 1/10000, qui ne permet pas d’identifier précisément les parcelles concernées par les zones qu’elles délimitent, n’est pas suffisamment précise et entraîne l’annulation du plan (C.A.A. Douai, 31 mai 2012, Assoc. défense des propriétaires de la vallée de la Selle, n° 11DA00277 ; voir également : C.A.A. Douai, 16 mai 2012, M. et Mme Patrick A., n° 11DA00186).

Il n’existe pas de contrainte réglementaire quant au nombre de zones pouvant être identifiées (T.A. Melun, 21 oct. 2002, Assoc. interdépartementale de défense de l’environnement, n° 00-3799 : 8 zones avaient été définies dans le P.P.R. ; T.A. Bordeaux, 8 oct. 2009, Sté A.F.M. Recyclage, n° 06-0453, sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 21 mars 2011, Sté A.F.M. Recyclage, n° 09BX02702, pourvoi en cassation non admis : C.E., 22 juin 2012, Sté A.F.M. Recyclage, n° 349471). En effet, le zonage d’un P.P.R. n’est pas lié ni par le découpage cadastral des parcelles ni par le périmètre d’une propriété ou d’une zone d’aménagement concertée (T.A. Nice, 9 avr. 2009, SNC domaine du grand duc, n° 05-01734).

En réalité, une zone particulière pourra être délimitée chaque fois que la spécificité d’un risque et ses caractéristiques le justifient, la multiplication du zonage sans justification pouvant être annulée par le juge administratif.

Il a ainsi été jugé que les limites de zones d’un P.P.R. pouvaient traverser une même construction, chaque partie de la construction étant, dans ce cas de figure, soumise aux règles spécifiques de la zone dont elle relève (T.A. Versailles, 6 juill. 2004, Cne de Vernouillet et autres, n° 03-1543). En revanche, le fait de diviser une zone de faible importance (200 mètres environ) en quatre zones d’aléa distincts peut constituer une erreur manifeste d’appréciation lorsqu’il est prouvé que les différences d’aléa, de gravité d’aléa et d’enjeux ne justifient pas cette division (T.A. Amiens, 7 déc. 2010, Assoc. défense des propriétaires de la vallée de la Selle, n° 08-02647, jugement annulé sur un autre fondement C.A.A. Douai, 31 mai 2012, Assoc. défense des propriétaires de la vallée de la Selle, n° 11DA00277).

 

B. - Régularité du zonage (1803)

1. - Zonage reposant  sur des faits matériellement inexacts (1804)

Le fait que les documents graphiques comportent des erreurs n’entraîne pas systématiquement l’annulation du P.P.R. dans la mesure où ces erreurs n’ont pas de réelles incidences sur le classement opéré (C.E., 1er juill. 1998, M. Follet, n° 184892 ; C.A.A. Douai, 18 nov. 2004, S.C.I. Belle Isle, n° 01DA00644 ; C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, SA La Forêt, n° 05BX01830 ; C.A.A. Marseille 30 juin 2011, Assos. AD-PPR, n° 09MA00195).

En revanche, lorsque ces erreurs ont eu une incidence sur le classement, le P.P.R. est annulé s’agissant des parcelles concernées par ces erreurs (C.A.A. Bordeaux, 23 avr. 2007, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 04BX00316 ; C.A.A. Paris, 4 nov. 2011, Ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n° 10PA00653 ; C.A.A. Lyon, 4 déc. 2012, M. Jean, n° 11LY00096 ; T.A. Poitiers, 28 avr. 2005, Mme Beauregard, n° 04-01365 ; T.A. Poitiers, 25 mai 2005, Mme Xavier X., n° 04-01218 voir appel : C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, Mme Xavier X., n° 05BX01515 ; T.A. Lyon, 27 sept. 2007, M. Pierre X, n° 05-05033 ; T.A. Montpellier, 29 janv. 2009, M. et Mme M., n° 06-05287).

 

2. - Contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation (1805)

Le juge administratif doit s’assurer que le zonage du P.P.R. ne comporte pas d’erreur manifeste d’appréciation (C.E., 22 mai 1996, Comité de sauvegarde du patrimoine du pays de Montpellier, n° 162745 ; C.A.A. Marseille, 8 fév. 2007, Ministre de l’écologie et du développement durable, n° 06MA00353 ; C.A.A. Nancy, 2 août 2007, M. Marcel X, n° 06NC00626 ; C.A.A. Lyon, 7 mars 2011, M. et Mme Roger A., n° 09LY02522 ; C.A.A. Lyon, 25 oct. 2011, M. Christian A., n° 10LY01273 ; C.A.A. Douai, 16 mai 2012, M. et Mme Patrick A., n° 11DA00186 ; C.A.A. Marseille, 19 juin 2012, M. Phillipe B., n° 10MA02153 ; T.A. Nice, 7 mai 2008, M. Benjamin X., n° 06-04951 ; T.A. Pau, 1er juillet 2008, Mme Françoise X., n° 05-02487 ; T.A. Nîmes, 21 déc. 2010, Mme Sylvie V, n° 08-02922) [voir fiche 19 : Règlement du P.P.R.].

Le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation permet notamment au juge administratif de d’assurer que le classement ne porte pas atteinte au principe d’égalité des citoyens devant la loi. En effet, ce principe d’égalité des citoyens devant la loi suppose qu’il n’y ait pas de différence de traitement dans le zonage pour les constructions exposées de manière identique à un risque naturel (C.E., 1er juill. 1998, M. Follet, n° 184892 ; C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, SA La Forêt, n° 05BX01830 ; C.A.A. Lyon, 2 mars 2010, Cne de Saint-Denis-les-Sens, n°07LY01753 ; T.A. Nice, 23 avr. 2002, Assoc. de défense Roquebrunoise, n° 003906 ; T.A. Amiens, 12 fév. 2008, M. et Mme André X., n° 05-01478 ; T.A. Lille, 3 déc. 2009, M. Jacques M., n° 08-00163 ; T.A. Strasbourg, 9 nov. 2011, M. Jean-Pierre D., n° 09-03915).

Ce principe peut conduire à l’annulation, par la voie de l’exception d’illégalité, de permis de construire délivrés sur des terrains considérés comme classés à tort en zone constructible ou inconstructible du P.P.R. (C.E., 9 juill. 2003, Cne de Val d’Isère, n° 235325 ; T.A. Montpellier, 20 déc. 2002, M. Boffety, n° 015327, sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 21 fév. 2007, Cne de Mende, n° 03MA00263 ; voir également sur la même affaire : C.A.A. Marseille, 10 juill. 2009, M. Gabriel X., n° 09MA00308).

Le requérant doit apporter la preuve de cette inégalité de traitement (C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2005, M. Mulliez, n° 03BX01074 ; T.A. Toulouse, 3 mars 2003, Cne de Montauban de Luchon, n° 00-4123 ; T.A. Chalons en Champagne, 3 juin 2003, Cne d’Acy-Romance, n° 02-988).

Par ailleurs, le juge administratif s’assure du respect de la cohérence globale du P.P.R. sur le plan méthodologique (T.A. Lille, 4 oct. 2007, M. Jean-Claude X, n° 06-00673 ; voir également s’agissant de la méthode utilisée pour l’élaboration du P.P.R. : C.A.A. Marseille, 9 oct. 2008, M. Georges X., n° 06MA00186 ; C.A.A. Marseille, 9 déc. 2010, M. jean-Louis A., n° 08MA03526 ; T.A. Amiens, 7 déc. 2010, Assoc. défense des propriétaires de la vallée de la Selle, n° 08-02647).

Ainsi, un P.P.R. est susceptible d’être annulé lorsque le classement des terrains ne correspond pas aux critères de zonage généralement retenus, fondés notamment sur les caractéristiques de l’aléa (T.A. Strasbourg, 15 mai 2001, Cne de Rettel, n° 005155, sol. confirmée par C.A.A. Nancy, 4 août 2005, n° 01NC00826 ; T.A. Caen, 6 juill. 2004, M. Bertrand Jacquin de Margerie n° 03-00604 ; T.A. Montpellier, 29 déc. 2004, Assoc. hors d’eau). Le fait que, selon le contexte et l’état des connaissances, les auteurs du document s’appuient sur l’utilisation d’un logiciel de simulation pour certaines zones et sur des observations de terrain pour d’autres ne constitue pas une atteinte au principe d’égalité (T.A. Pau, 6 nov. 2012, M. Claude B., n° 10-01838).

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