Fiche 12 : Consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les P.P.R.

 

SOMMAIRE

 

 

I. - Définition des modalités de concertation

II. - Association des collectivités territoriales et des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.)

III. - Consultations 

A. - Consultation des conseils municipaux et des E.P.C.I. concernés        

B. - Consultations d’autres organismes en fonction du contenu du projet

IV. - Enquête publique

 

COMMENTAIRE

 

I. - Définition des modalités de concertation (1200)

Selon l’article L. 562-3 du code de l’environnement, il appartient au préfet de définir les modalités de la concertation relative à l’élaboration du projet de P.P.R.. Cette disposition, introduite par la loi du 30 juillet 2003 n’est pas d’application immédiate et ne concerne que les P.P.R. prescrit après le 1er mars 2005 (sur la date d’entrée en vigueur de ces dispositions voir : C.A.A. Marseille, 2 avr. 2010, Ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n° 09MA03186 ; C.A.A. Douai, 29 déc. 2009, M. John A., n° 08DA01082 ; T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887 ; T.A. Grenoble, 7 fév. 2007, M. Jean-Paul X, n° 05-02055 ; T.A. Amiens, 12 fév. 2008, M. Roger X., n° 05-00221 ; T.A. Nice, 1er oct. 2009, M. et Mme Michel M., n° 07-00183 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 24 nov. 2011, M. et Mme Michel A., n° 09MA04496 ; T.A. Lille, 3 déc. 2009, M. Jacques M., n° 08-00163).

A la différence des formalités de consultations et d’enquête publique, la concertation doit s’effectuer le plus en amont possible et tout au long de la procédure d’élaboration du P.P.R.. Elle s’adresse à l’ensemble des personnes concernées (collectivités territoriales, organismes professionnels, populations résidentes, etc.) et représente un vecteur essentiel de l’appropriation du risque et de l’acceptation des contraintes qu’il détermine.Les personnes publiques en charge de l’urbanisme ainsi que les services des eaux (lorsqu’il s’agit d’un P.P.R.I.) sont forcément concernés par l’élaboration du document.

A cet égard, les principes présidant à la définition et à la mise en œuvre de la concertation autour des projets de P.P.R. devraient être proches de ceux que la jurisprudence a dégagés en ce qui concerne l’obligation de concertation en matière de documents d’urbanisme, prévue par l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme. Ce dernier article n’étant cependant pas directement applicable aux P.P.R. puisqu’ils ne constituent pas une opération d’aménagement au sens de ces dispositions du code de l’urbanisme (T.A. Poitiers, 23 juin 2005, S.C.I. Charles-Maignes, n° 04-01237 ; T.A. Montpellier, 31 mars 2009, Cne de Sorede, n° 07-04164 sol. confirmée : C.A.A. Marseille, 11 juill. 2011, Consorts et autres, n° 09MA02100 ; T.A. Montpellier, 19 nov. 2009, M. et Mme B., n° 08-00763, jugement annulé sur un autre fondement : C.A.A. Marseille, 19 juin 2012, M. Jacques A., n° 10MA00268).

Selon l’article R. 562-2 du code de l’environnement, l’arrêté préfectoral prescrivant l’établissement du P.P.R. définit notamment les modalités de cette concertation. Les mesures de notification et de publicité nécessaires à la mise en œuvre de la concertation sur un projet de P.P.R. se confondent donc avec celles qui sont prévues, aux termes du même article, pour cet arrêté [voir fiche 11 : Prescription du P.P.R.].

La circulaire du 3 juillet 2007 relative à la consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les P.P.R. demande aux auteurs du P.P.R. d’identifier les trois principales étapes pour lesquelles la concertation doit connaître des temps forts :

- le lancement de la réflexion ;

- les études d’aléas, d’enjeux et de vulnérabilité ;

- la stratégie locale de prévention et le projet de P.P.R. qui en constitue une déclinaison réglementaire.

Le juge administratif s’assure notamment :

- que les modalités de concertation avec le public ont été correctement définies (T.A. Nîmes, 7 oct. 2008, M. et Mme X., n° 08-01707 : le fait de procéder à 3 réunions publiques n’est pas suffisant pour   pouvoir considérer qu’un préfet a correctement défini ces modalités de concertation avec le public, voir a contrario, s’agissant de modalités de concertation correctement définies : C.A.A. Lyon, 10 mai 2012, Assoc. de préservation et de sécurisation des torrents de la Chartreuse, n° 11LY00715) ;

- qu’en pratique,  la concertation a été suffisante pour informer correctement le public (C.E., 14 fév. 2007, Communauté de communes de Blangy Pont-l’Evêque Intercom, n° 290327 : tel est le cas lorsque le projet de P.P.R. a donné lieu à la tenue de plusieurs dizaines de réunions d’information au cours desquelles l’ensemble des questions soulevées par le projet a été abordé ainsi qu’à de nombreux échanges de correspondance sur les points contestés ; voir également : C.A.A. Marseille, 9 déc. 2010, M. jean-Louis A., n° 08MA03526 ; C.A.A. Marseille, 26 janv. 2012, Ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n° 09MA04242).

La violation des dispositions de la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 pour l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement ne peut utilement être invoquée à l’encontre d’un P.P.R. dans la mesure où l’élaboration  d’un P.P.R.  n’entre pas dans le champ d’application de la convention (C.A.A. Marseille, 14 avr. 2011, Cne d’Amélie-les-Bains, n° 09MA02409, voir également sur l’inapplicabilité des dispositions de cette Convention aux activités qui ne sont pas mentionnées à l’annexe 1 de ce texte : C.E., 23 mars 2011, Commission de recherche et d’information indépendantes sur la radioactivité, n° 329642).

 

II. - Association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (E.P.C.I.) (1201)

Aux termes de larticle L. 562-3 du code de l’environnement, les collectivités territoriales et les E.P.C.I. concernés par un projet de P.P.R doivent  être associés à l’élaboration de ce projet. Depuis le 1er août 2011, l’arrêté préfectoral prescrivant l’établissement du P.P.R. doit préciser les modalités de cette association des collectivités territoriales et des E.P.C.I. concernés à l’élaboration du document.

Les mesures de notification et de consultation nécessaires à la mise en œuvre de cette association sont prévues par les articles R. 562-2 et R. 562-7 du code de l’environnement. Ainsi l’arrêté prescrivant l’établissement d’un P.P.R est notifié aux maires des communes et aux présidents des E.P.C.I. compétents pour l’élaboration des documents d’urbanisme dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre du projet de plan [voir fiche 11 : Prescription du P.P.R.], et le projet de plan est soumis à l’avis des conseils municipaux de ces mêmes communes et des organes délibérants de ces mêmes E.P.C.I.. Les Départements et les Régions sont également consultés sur les dispositions les concernant directement (voir ci-dessous, III).

Comme en matière de concertation, les principes présidant à la mise en œuvre de l’association prévue par l’article L. 562-3 du code de l’environnement devraient être proches de ceux que la jurisprudence a dégagés en ce qui concerne l’obligation d’association prévue en matière de documents d’urbanisme par l’article L. 121-4 du code de l’urbanisme.

La circulaire du 3 juillet 2007 relative à la consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les P.P.R. invite notamment les auteurs de l’élaboration d’un P.P.R. :

- à définir avec les collectivités territoriales les modalités de qualification de l’aléa de référence à retenir pour le P.P.R. ;

- à prendre en compte les dynamiques territoriales en jeu tout au long de la procédure d’élaboration du P.P.R. ;

- à établir, dans un dialogue continu avec les collectivités, les propositions de zonages et de règlements associés aux enjeux.

Il a pu être jugé que cette obligation d’association en matière de P.P.R., bien qu’applicable aux projets déjà prescrits et en cours d’élaboration à la date d’entrée en vigueur des dispositions de l’article L. 562-3 du code de l’environnement, ne peut être considérée comme ayant constitué un changement notable dans les circonstances de droit qui aurait obligé le préfet à procéder à l’élaboration d’un nouveau projet, dans la mesure où les communes concernées avaient été en pratique associées à l’élaboration du P.P.R. tout au long de la procédure et où l’enquête publique avait déjà été effectuée (T.A. Poitiers, 23 juin 2005, S.C.I. Charles-Maignes, n° 04-01237 ; voir également : T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887).

 

III. – consultations (1202)

En application de l’article R. 562-3 du code de l’environnement, le projet de P.P.R. tel qu’il doit notamment être soumis aux consultations nécessaires comprend les documents suivants [voir fiches du chapitre 5 : Contenu du P.P.R.] :

- une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles compte tenu de l’état des connaissances ;

- un ou plusieurs documents graphiques faisant apparaître les zones « de danger » et les zones « de précaution » délimitées par le projet de plan ;

- un règlement précisant les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones ainsi que les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde et les mesures sur les biens et activités existants qui y sont, le cas échéant, rendues obligatoires.

Le projet de P.P.R. constitue tant dans sa forme que dans son contenu un document proche du P.P.R. approuvé. Il doit notamment être suffisamment précis pour être compris et applicable en terme de droit des sols. Cependant, ne constituant pas un document définitif, il pourra être modifié notamment pour tenir compte des avis et remarques émis lors des consultations et de l’enquête publique.

En application de l’article R. 562-7 du code de l’environnement, l’ensemble des avis à recueillir sont réputés favorables lorsqu’ils n’ont pas été rendus dans un délai de deux mois (T.A. Melun, 11 juin 1998, Assoc. « Il faut agir à Thorigny et dans ses environs » ; T.A. Strasbourg, 27 mars 2001, M. Grunenwald, n° 993965).

 

A. - Consultation des conseils municipaux et des E.P.C.I. concernés (1203)

Le projet de P.P.R. est soumis à l’avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des E.P.C.I. compétents en matière de documents d’urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par ce projet.

Le préfet n’est cependant pas obligé de tenir compte des avis recueillis (T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887). De même, un avis défavorable de la commune n’a pas de conséquences sur la procédure d’approbation du plan définitif, et ne conduit plus, comme pour les anciens P.E.R., à consulter le Conseil d’État (C.A.A. Nantes, 29 déc. 2000, M. Etienne Millet, n° 98NT02099, sol. confirmée par le Conseil d’Etat : C.E., 14 nov. 2003, M. Etienne X, n° 231798 ; T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887 ; T.A. Nice, 25 janv. 2007, Cne de Sainte Maxime, n° 01-03624 ; T.A. Grenoble, 26 avr. 2007, Cne de Samoens, n° 04-06092).

Il a également été jugé qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne subordonne l’approbation d’un P.P.R. à un avis favorable émanant d’une quelconque personne publique ou privée, ni d’un quelconque organisme (T.A. Poitiers, 12 mai 2005, SARL Hypo Camp, n° 04-01186 sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, SARL Hypo Camp, n° 05BX01345 ; C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2005, M. Michel X, n° 03BX01074).

En revanche, cet avis doit être obligatoirement recueilli et un défaut de consultation des conseils municipaux concernés constituerait un vice de procédure de nature à entacher d’irrégularité l’approbation du P.P.R..

Le projet de P.P.R. transmis pour avis doit être à jour. Tel n’est pas le cas lorsque le document transmis ne comporte pas les modifications apportées au projet (modification de la carte des aléas) postérieurement à l’avis du conseil municipal. Le fait que le préfet demande l’avis des conseils municipaux sur ce nouveau projet après la clôture de l’enquête publique entache d’irrégularité la procédure (T.A. Dijon, 10 mai 2007, Cne de Joigny, n° 05-00845). Il en est de même lorsque le conseil municipal émet un avis sur un projet de plan qui n’est pas identique à celui soumis à enquête publique (T.A. Pau, 1er juill. 2008, Mme Françoise X., n° 05-02487).

Ces avis doivent être consignés ou annexés au registre d’enquête publique [voir fiche 13 : Enquête publique du P.P.R.].

 

B. - Consultations d’autres organismes en fonction du contenu du projet (1204)

Certains organismes ou collectivités n’ont à être consultés que si le projet de P.P.R. est susceptible de les intéresser eu égard à leur champ de compétences (C. envir., art. R. 562-7). Il s’agit :

- des conseils généraux et régionaux, lorsque le projet de plan contient des mesures de prévention des incendies de forêt ou de leurs effets ou des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde relevant de la compétence de ces collectivités ;

- des services départementaux d’incendie et de secours concernés, lorsque le projet de plan comporte des dispositions relatives à la prévention des incendies de forêt ou de leurs effets ;

- de la chambre d’agriculture et du centre national de la propriété forestière lorsque le projet concerne des terrains agricoles ou forestiers (C.A.A. Nantes, 31 janv. 2006, Assoc. Syndicat agricole des propriétaires fonciers de l’Anjou, n° 04NT01472 ; T.A. Saint-Denis de la Réunion, 3 mai 2000, Assoc. pour la protection du plateau du Golf et autres, n° 99082-991048 ; T.A. Montpellier, 26 oct. 2001, Cne d’Agde, n° 952192 et s.).

Dans cette dernière hypothèse toutefois, il ne suffit pas que le périmètre du projet de P.P.R. comprenne des terrains agricoles ou forestiers, il faut surtout que son règlement contienne des dispositions spécifiques aux terrains ou aux activités forestières ou agricoles. Ainsi, une chambre d’agriculture n’a pas à être consultée dès lors qu’il n’existe pas, dans le règlement du futur P.P.R., de prescriptions applicables aux terrains agricoles (C.E., 14 nov. 2003, M. Etienne X, n° 231798).

En revanche, l’absence de consultation du centre régional de la propriété forestière alors que le P.P.R. affectait des terrains forestiers a constitué une irrégularité substantielle qui a entraîné l’annulation du P.P.R. (T.A. Bastia, 3 mai 2007, Cne de Galeria, n° 06-03305). Désormais, c’est le centre national de la propriété forestière qui est compétent pour donner son avis sur les dispositions d’un P.P.R. qui concernent des terrains forestiers. Les principes issus de la jurisprudence relative au centre régional de la propriété forestière s’appliqueront de la même manière au centre national de la propriété forestière, l’absence de consultation de cet établissement alors que le P.P.R. affecte des terrains forestiers étant susceptible d’entraîner l’annulation du document.

Le préfet n’est pas obligé de tenir compte des avis recueillis (C.A.A. Nantes, 31 janv. 2006, Assos. Syndicat agricole des propriétaires fonciers de l’Anjou, n° 04NT01472).

 

IV. - ENQUETE PUBLIQUE (1205)

Les modalités de l’enquête publique lors de l’élaboration d’un P.P.R. sont détaillées dans la fiche 13 : Enquête publique du P.P.R..

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