Fiche 11 : Prescription du P.P.R.

SOMMAIRE

 

 

I. - Délimitation du périmètre mis à l’étude

II. - Etudes préalables au P.P.R.

A. - Les études préalables

B. - La traduction réglementaire des études préalables

III. - Publicité de l’arrêté

IV. - Conséquences juridiques de la prescription d’un P.P.R.

 

COMMENTAIRE

 

La procédure d’élaboration du Plan de Prévention des Risques (P.P.R.) est ouverte par le préfet qui prescrit, par arrêté, l’établissement de ce document. Cet arrêté doit également préciser les modalités de la concertation et de l’association des collectivités territoriales et des E.P.C.I. concernés relatives à l’élaboration du P.P.R. conformément à l’article L. 562-3 du code de l’environnement [voir fiche 12 : Consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les P.P.R.].

Les conditions de mise en œuvre de cette procédure sont décrites aux articles R. 562-1 et suivants du code de l’environnement. L’absence d’élaboration d’un P.P.R. est susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat [voir fiche 53 : Responsabilité pour faute de l’administration].

Par ailleurs, les P.P.R. figurent désormais au nombre des documents susceptibles de faire l`objet d’une évaluation environnementale lorsqu’ils ont des incidences notables sur l’environnement (Décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l’évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement, Art. R. 122-17-II-2° du code de l’environnement). Cette évaluation n’est toutefois pas systématique et s’apprécie au cas par cas.

Concrètement, il appartient au préfet, autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement en ce domaine, de déterminer si une évaluation environnementale doit être réalisée. L’arrêté prescrivant l’élaboration du P.P.R. doit ainsi mentionner si une évaluation environnementale est requise en application de l’article R. 122-18 du code de l’environnement. Lorsque la décision du préfet de réaliser ou non une évaluation environnementale est explicite celle-ci doit être annexée à l’arrêté.

N.B. : Le préfet doit impérativement accuser réception des documents, communiqués par ses services, destinés à apprécier l’opportunité de réaliser, ou non, une évaluation environnementale.

Il doit en outre, dans un délai de 2 mois à compter de la réception de ces documents, informer par décision motivée ses services responsables de l’élaboration du P.P.R. de la nécessité, ou non, de réaliser une évaluation environnementale. En effet, l’absence de décision notifiée au terme de ce délai vaut obligation de réaliser une évaluation environnementale.

[Sur le contenu de l’évaluation environnementale voir fiche 9 : Plan de Gestion des Risques d’Inondation - I Elaboration du P.G.R.I.].

 

I. - Délimitation du périmètre mis a l’étude (1100)

Le périmètre doit correspondre, en principe, à un bassin de risque pré-identifié prenant en compte « la nature et l’intensité du risque encouru » (C. envir., art. L. 562-1) en fonction de critères naturels homogènes (C.A.A. Nantes, 31 janv. 2006, Assos. Syndicat agricole des propriétaires fonciers de l’Anjou, n° 04NT01472).

Le bassin de risque permet également de prendre en compte une pluralité de risques existants sur un même territoire, ainsi que les possibles interactions entre ces risques.

Par ailleurs, la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement qui a créé les P.P.R. a permis à cet outil de délimiter non seulement les zones directement exposées à un risque mais également les zones non directement exposées, ce qui n’était pas possible s’agissant de la plupart des documents de prévention auxquels le P.P.R. s’est substitué (périmètre de risques de l’ex-article R. 111-3 du code de l’urbanisme, Plan d’Exposition aux Risques (P.E.R.), Plan de Zone Sensible aux Incendies de Forêts (P.Z.S.I.F.)). L’article L. 562-1-II- 2° du code de l’environnement précise en effet que peuvent être concernées par un P.P.R. des zones où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations sont susceptibles d’aggraver les risques, voire d’en provoquer de nouveaux.

Les risques naturels ignorant les frontières administratives, le périmètre d’un P.P.R. peut couvrir plusieurs communes ou parties de communes, voire se situer sur deux départements. Dans ce dernier cas, l’arrêté prescrivant le P.P.R. est pris conjointement par les préfets de ces départements (C. envir., art. R. 562-1) et doit mentionner celui d’entre eux qui est chargé de conduire la procédure (T.A. Nîmes, 9 fév. 2010, Syndicat général des vignerons réunis des cotes du Rhône, n° 09-03542).

Le préfet désigné n’est pas nécessairement celui du département où doit être réalisée la plus grande partie de l’opération d’élaboration du P.P.R. (T.A. Lille, 4 oct. 2007, M. Jean-Claude X, n° 06-00673).

Par ailleurs, l’arrêté prescrivant l’élaboration (ou la modification) d’un P.P.R. n’est pas un document soumis à l’obligation de motivation imposée par la loi du 11 janvier 1979 (C.A.A. Nantes, 31 janv. 2006, Assoc. Syndicat agricole des propriétaires fonciers de l’Anjou, n° 04NT01472). Cet arrêté présente un caractère préparatoire et ne peut dès lors faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (T.A. Montpellier, 6 mars 2008, M. Yves X, n° 05-02915, sol. confirmée : C.A.A. Marseille, 19 mars 2010, M. Yves A., n° 08MA02103).

Un P.P.R. doit être établi à « l’échelon pertinent » et le juge administratif a apporté plusieurs précisions à cet égard :

- le périmètre d’étude d’un P.P.R. peut être étendu en cours de procédure par arrêté. Dans ce cas de figure, l’arrêté portant extension du périmètre doit être notifié aux seules communes concernées par cet élargissement (C.E., 14 fév. 2007, Communauté de communes de Blangy Pont-l’Evêque Intercom, n° 290327) ;

- le périmètre finalement approuvé d’un P.P.R. peut légalement être plus restreint que le périmètre d’étude du P.P.R. prescrit, le territoire restant couvert par le P.P.R. initialement prescrit pouvant faire l’objet d’une approbation différée (C.E., 14 nov. 2003, M. Etienne X, n° 231798) ;

- aucun texte n’impose de réaliser des plans interdépartementaux de prévention des risques naturels d’inondation pour l’ensemble de la vallée d’un fleuve (T.A. Versailles, 20 nov. 2001, Assoc. Union Oise 95, n° 985491).

Aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à la définition d’un périmètre limité à une fraction de bassin, dès lors que l’ensemble des facteurs affectant les vallées  de ce bassin sont pris en compte (C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, Min. de l’écologie et du développement durable, n° 02MA01244 ; C.A.A. Marseille, 6 janv. 2011, EURL NPJ, n° 09MA03165 ;  T.A. Melun, 12 fév. 2004, Cne de Joinville-le-Pont, n° 00-3393 sol. confirmée en appel : C.A.A. de Paris, 23 fév. 2006, Cne de Joinville-le-pont, n° 04PA01863 ; T.A. Montpellier, 29 avr. 2004, M. Aubanel, n° 01-4562 ; T.A. Versailles, 6 juill. 2004, Assoc. d’environnement du Val de Seine, n° 03-1841 ; T.A. Versailles, 8 juill. 2004, M. Ferrier, n° 03-1832 ; T.A. Montpellier, 19 avr. 2007, SARL Les Ondines, n° 03-03980 sol confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 21 mai 2010, SARL Les Ondines, n° 07MA02250 ; T.A. Montpellier, 10 mai 2007, M. Jerôme X, n° 04-04017 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 20 nov. 2009, M. Jerôme A., n° 07MA02920).

                L’arrêté prescrivant l’établissement d’un P.P.R. peut ne concerner le territoire que d’une seule commune même lorsque celle-ci est incluse dans une agglomération relevant d’un même bassin hydrographique et faisant, à ce titre, l’objet d’une analyse globale (C.A.A. Bordeaux, 21 mars 2011, Sté A.F.M. Recyclage, n° 09BX02702, pourvoi en cassation non admis : C.E., 22 juin 2012, Sté A.F.M. Recyclage, n° 349471).

Le périmètre ainsi délimité fait l’objet d’un contrôle propre de la part du juge administratif, qui vérifie, sur la base des études réalisées, s’il n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation (C.A.A. Marseille, 15 janv. 2010, Chambre d’agriculture du Var, n° 07MA00918, arrêt annulé sur un autre fondement : C.E., 7 nov. 2012, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, n° 337755 ; T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887) [voir fiche 18 : Documents graphiques du P.P.R.].

 

II. - Etudes préalables au P.P.R. (1101)

Le P.P.R. est un document pouvant concerner un ou plusieurs risques naturels d’intensité variable. Son élaboration est donc précédée d’études préalables destinées à mettre en évidence les principales caractéristiques des risques concernés afin d’adopter un zonage réglementaire adapté. Des décrets en Conseil d’Etat sont d’ailleurs susceptibles de définir les modalités de qualification des aléas et des risques (C. envir., art. L. 562-1-VII).Ces projets de décret doivent être soumis, pour avis, au Conseil d’Orientation pour la Prévention des Risques Naturels Majeurs [voir fiche 7 : Instances consultatives compétentes dans le domaine des risques naturels].

Les études sont conduites en deux phases : une phase d’études préalables et une phase réglementaire.

 

A. - Les études préalables (1102)

La phase d’études préalables permet d’analyser les phénomènes et leurs conséquences en terme de risques, et donc, de niveau de protection nécessaire. Les risques identifiés lors des études préalables doivent impérativement être concrétisés dans la phase réglementaire d’élaboration du P.P.R.. Tel n’est pas le cas lorsque l’administration exclut d’un P.P.R. « inondation » le risque d’inondation lié au ruissellement torrentiel alors que les services de l’Etat avaient identifié ce risque avec précision (T.A. Montpellier, 19 oct. 2006, Consorts X, n° 02-06214).

L’autorité compétente pour délivrer les permis de construire doit tenir compte de ces études (C.A.A. Marseille, 19 mars 2010, Cne de Piolenc, n° 08MA00139 ; C.A.A. Nantes, 4 mai 2010, M. Philippe X., n° 09NT01136 ; T.A. Nantes, 30 mars 2010, Préfet de Vendée, n° 08-1045 ; C.A.A. Nantes, 18 nov. 2011, Cne de Cherrueix, n° 11NT01779).

Ainsi, commet une erreur dans l’appréciation des risques, le préfet qui refuse un permis de construire pour une construction située à 25 mètres des berges du Tarn, alors que les premières études géotechniques, réalisées dans le cadre de l’élaboration du P.P.R., ne préconisaient l’interdiction de nouvelles constructions que dans une bande de 20 mètres (T.A. Toulouse, 5 nov. 1998, M. et Mme Mulliez, n° 96-1955). Commet également une erreur manifeste d’appréciation, un maire qui délivre un permis de construire dans une zone soumise à un aléa important d’incendie de forêt dans un projet de P.P.R. dont il avait connaissance (C.A.A. Marseille, 14 déc. 2010, Cne de Roquebrune-sur-Argens, n° 10MA03660 ; T.A. Nice, 17 avr. 2008, M. Bernard X., n° 06-04868).

En revanche, si l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme doit tenir compte de ces études préalables soulignant l’existence de risques naturels, elle ne peut fonder son refus sur le seul zonage d’un P.P.R., tant que le projet n’a pas été approuvé (C.A.A. Nancy, 26 juin 2003, Min. de l’aménagement du territoire et de l’environnement, n° 98NC01306 ; C.A.A. Marseille, 20 sept. 2007, Mme X, n° 04MA02402 ; C.A.A. Bordeaux, 15 nov. 2010, Cne de Saintes, n° 10BX00787).

En outre, un P.P.R. doit délimiter un certain nombre d’ « enjeux » tels que :

- les espaces urbanisés ou d’urbanisation projetée : centres urbains et zones d’habitation denses, zones d’urbanisation futures, patrimoine historique, etc. ;

- les infrastructures et les équipements de services et de secours : voies de circulation susceptibles d’être coupées ou au contraire utilisables pour l’acheminement des secours, équipements sensibles et établissements recevant du public, etc. ;

- l’importance des populations exposées, l’appréciation des risques pour les personnes et les biens résultant d’un croisement entre les aléas déterminés lors de la phase d’études et les enjeux ainsi identifiés.

 

B. - La traduction réglementaire des études préalables (1103)

La phase réglementaire, résultat du croisement entre les aléas déterminés lors des études préalables et des enjeux, aboutit au zonage du P.P.R et à la définition des mesures réglementaires correspondantes (C.A.A. Nancy, 7 déc. 2009, M. David A., n° 08NC00292).

La vocation d’un P.P.R. consiste en premier lieu à protéger les vies humaines et les biens exposés aux risques majeurs. Les conséquences socio-économiques de l’adoption d’un P.P.R. sont prises en compte lors de l’élaboration du document, mais elles ne peuvent être utilement invoquées pour contester la légalité de l’arrêté approuvant le P.P.R. (T.A. Amiens, 16 déc. 1999, Cne de la Croix Saint-Ouen, n° 97-211).

Un P.P.R. prend uniquement en compte les risques encourus par les populations concernées, l’élaboration d’un P.P.R. n’est pas conditionnée par un bilan des coûts et avantages du projet (T.A. Montpellier, 19 avr. 2007, SARL Les Ondines, n° 03-03980 sol confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 21 mai 2010, SARL Les Ondines, n° 07MA02250 ; T.A. Bordeaux, 2 avr. 2009, Cne de Ludon-Médoc, n° 06-01326).

En effet, la délimitation des zones concernées par un P.P.R. ne doit reposer que sur la prise en compte objective des risques encourus par la population concernée, indépendamment des conséquences sur la valeur des terrains concernés, les perspectives de développement local ou les finances publiques (T.A. Montpellier, 16 déc. 2003, Cne de Narbonne, n° 03-05406 ; T.A. Montpellier, 29 avr. 2004, M. Aubanel, n° 01-4562).

S’agissant d’un P.P.R. incendie de forêt, le juge administratif a précisé que son objet n’est pas de définir un classement de zones en fonction d’hypothétiques travaux de défense contre le feu mais d’abord de délimiter des zones selon le niveau d’exposition aux risques en fonction de certains critères et notamment le degré d’intensité du risque et les enjeux (T.A. Nice, 1er oct. 2009, M. et Mme Michel M., n° 07-00183 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 24 nov. 2011, M. et Mme Michel A., n° 09MA04496).

Par ailleurs, le juge administratif rappelle régulièrement qu’une étude d’impact n’est pas nécessaire lors de l’élaboration d’un P.P.R. (T.A. Nice, 23 avr. 2001, Assos. « Auribeau demain » et autres, n° 00-3024 ; T.A. Melun, 1er avr. 2004, Cne de Suçy-en-Brie, n° 00-3747) [voir fiche 17 : Note de présentation du P.P.R.].

Cette phase réglementaire, qui retranscrit les études préalables est effectuée par le service instructeur de l’État désigné par le préfet.

Une bonne indication de l’intensité et de la nature des risques encourus sur le territoire peut être fournie par l’étude des dossiers relevant de la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Ces dossiers contiennent en effet une description des événements et une évaluation des dégâts, des renseignements généralement précis et datés ainsi, parfois, que des mesures concernant l’intensité et l’extension des phénomènes (T.A. Montpellier, 29 avr. 2004, M. Aubanel, n° 01-4562).

D’autres éléments d’information peuvent, et doivent même dans certains cas, également être retenus pour déterminer l’intensité des risques encourus comme par exemple :

- les analyses de bureaux d’études (T.A. Poitiers, 25 mai 2005, S.A. Bonne Anse Plage Camping Caravaning International, n° 04-01259 sol. confirmée en appel : C.A.A. Bordeaux, 30 juin 2008, S.A. Bonne Anse Plage Camping Caravaning International, n° 05BX01417) ;

- les repères altimétriques de la crue de référence (C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2005, Assoc. de protection des habitants de la rive gauche du Tarn, n° 02BX01095 ; C.A.A. Versailles, 9 fév. 2012, Comité de quartier de l’Oise, n° 10VE01704 ; T.A. Nice, 4 juin 2008, ASL des colotis du parc d’activité de la Siagne et autre, n° 05-01036) ;

- l’hypothèse d’une rupture de digue et de ses conséquences, l’existence d’infrastructures ou d’ouvrages de protection, etc. (T.A. Montpellier, 8 juill. 2004, Comité de défense des habitants du quartier de la Cereirede et de sa périphérie, n° 97-2983 ; T.A. Amiens, 12 fév. 2008, M. Roger X., n° 05-00221).

Le juge administratif contrôle le sérieux des études réalisées, lequel sérieux ne saurait toutefois être remis en cause par une simple indication erronée (C.A.A. Marseille, 21 oct. 2010, M. Jean-Pierre A., n° 08MA03190) [voir fiche 18 : Documents graphiques du P.P.R.]. En cas de doute sur la fiabilité des études réalisées, le juge administratif peut exiger qu’une expertise soit réalisée avant de se prononcer sur la régularité du classement effectué (C.A.A. Lyon, 6 mars 2012, M. Jean R., n° 11LY00096).

 

III. - Publicité de l’arrêté (1104)

Selon l’article R. 562-2 du code de l’environnement, l’arrêté prescrivant l’établissement d’un P.P.R. pris à partir du 1er mars 2005 doit être

- notifié aux maires des communes ainsi qu’aux présidents des collectivités territoriales et des E.P.C.I. compétents pour l’élaboration des documents d’urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre du projet de plan (T.A. Nice, 11 janv. 2007, M. Lo X, n° 05-05486 sol. confirmée en appel : C.A.A. Marseille, 18 déc. 2009, M. Edmond A., n° 07MA00887). Seul l’arrêté prescrivant l’établissement du P.P.R. doit faire l’objet de cette notification. Le projet de  P.P.R. n’a pas à être notifié à cette occasion (T.A. Lille, 3 déc. 2009, M. Jacques M., n° 08-00163) ;

- affiché pendant un mois dans les mairies de ces communes et aux sièges des E.P.C.I. concernés ;

- publié au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le département.

Une mention de l’affichage de l’arrêté doit en outre être insérée dans un journal diffusé dans le département.

S’agissant des P.P.R. dont l’établissement a été prescrit antérieurement au 1er mars 2005, les arrêtés doivent seulement être notifiés aux maires des communes concernées et publiés au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le département.

 

IV. - CONSEQUENCES JURIDIQUES DE LA PRESCRIPTION D’UN P.P.R. (1105)

La prescription d’un P.P.R. entraîne des effets juridiques importants, tels que :

- l’interruption de la modulation de franchise assurantielle applicable en matière de catastrophes naturelles [voir fiche 61 : Garantie assurantielle catastrophes naturelles] ;

- l’inscription du périmètre d’étude dans le champ d’application de certaines dispositions relatives à l’information préventive des populations sur les risques majeurs (notamment l’information des acquéreurs et des locataires de biens immobiliers [voir fiche 4 : Obligation d’information des acquéreurs et des locataires de biens immobiliers sur les risques]) ;

- l’ouverture à une possibilité de financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs de certaines mesures de prévention, s’agissant notamment des mesures prises à l’initiative des collectivités territoriales ou de leurs groupements.

En outre, les P.P.R. dont l’établissement est prescrit à compter du 1er août 2011 doivent être approuvés dans les trois ans qui suivent l’arrêté de prescription (C. envir., art. R 562-2). Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l’exigent (afin notamment de prendre en compte la complexité du plan ou l’ampleur et la durée des consultations).

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