Fiche 1 : Droit d’accès aux informations sur les risques majeurs

 

SOMMAIRE

 

I. - Cadre général du droit d’accès à l’information sur les risques majeurs

A. - Champ d’application

1. - Régime juridique applicable

2. - Notion d’informations relatives à l’environnement

3. - Autorités publiques concernées

B. - Conditions d’exercice du droit à l’information

1. - Instruction de la demande

2. - Informations non communicables

3. - Elaboration des répertoires d’informations relatives à l’environnement

C. - Diffusion de l’information en l’absence de demande

II. - Droit d’accès aux informations relatives à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation

III. - Droit d’accès aux informations relatives aux P.P.R.

IV. - Gratuité de certaines informations transmises aux collectivités territoriales

A. - Champ d’application

B. - Instruction des demandes

C. - Modalités de transmission des informations

V. - Participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement

 

COMMENTAIRE


I. - CADRE GENERAL DU DROIT D’ACCES A L’INFORMATION SUR LES RISQUES MAJEURS (100)

L’obligation de transposer la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement a entraîné d’importantes modifications dans le code de l’environnement. Les conditions d’exercice de ce droit d’accès à l’information sont désormais codifiées aux articles L. 124-1 à L. 124-8 et R. 124-1 à R. 124-5 du code de l’environnement. Elles sont en outre précisées par une circulaire du 18 octobre 2007 relative à la mise en œuvre des dispositions régissant le droit d’accès à l’information relative à l’environnement.

A. - Champ d’application (101)

1. - Régime juridique applicable (102)

Selon l’article L. 124-1 du code de l’environnement, l’accès à l’information relative à l’environnement détenue par les autorités publiques s’exerce dans le respect (voir également : C.A.D.A., conseil, 14 janv. 2010, Maire de Falicon, n° 20100301) :

- des conditions générales d’accès aux documents prévues par le titre 1er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public ;

- des spécificités « environnementales » énumérées aux articles L. 124-1 à L. 124-8 du code de l’environnement.

En cas de contrariété entre les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 et celles prévues dans le code de l’environnement ce seront ces dernières qui seront applicables.

2. - Notion d’informations relatives à l’environnement (103)

L’article L. 124-2 du code de l’environnement donne une liste des informations relatives à l’environnement concernées. Il s’agit des informations disponibles, quel qu’en soit le support, ayant pour objet :

- l’état des éléments de l’environnement ainsi que les interactions entre ces éléments ;

- les décisions, les activités et les facteurs susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des éléments de l’environnement ;

- l’état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont (ou peuvent) être altérés par des éléments de l’environnement, des décisions, des activités ou des facteurs susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des éléments de l’environnement ;

- les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités susceptibles d’avoir des incidences sur l’état des éléments de l’environnement ;

- les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l’application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement.

 

Cette définition est très large et tient compte du fait que la France a été condamnée par la Cour de Justice des Communautés Européennes en 2003 (CJCE 26 juin 2003, Commission des Communautés européennes c/République française) au motif notamment que le champ d’application de l’ancien article L. 124-1 du code de l’environnement était trop restreint.

3. - Autorités publiques concernées (104)

Selon l’article L. 124-3 du code de l’environnement, les autorités publiques suivantes doivent communiquer les informations relatives à l’environnement aux personnes qui en font la demande :

- l’Etat ;

- les collectivités territoriales et leurs groupements ;

- les établissements publics ;

- les personnes chargées d’une mission de service public en rapport avec l’environnement à condition que ces informations concernent l’exercice de cette mission de service public.

En revanche, les organismes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs juridictionnels ou législatifs ne sont pas concernés par cette obligation.

B. - Conditions d’exercice du droit à l’information (105)

1. - Instruction de la demande (106)

Désignation d’un responsable

Les ministres et les préfets doivent désigner pour les services placés sous leur autorité une personne responsable de l’accès aux documents administratifs (Art. 42 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, pris pour l’application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978). De même, sont également tenus de désigner une personne responsable :

- les communes de dix mille habitants ou plus, les départements, les régions et la collectivité territoriale de Corse ;


- les établissements publics nationaux et locaux qui emploient au moins deux cents agents ;

- les établissements publics de coopération intercommunale regroupant une population de dix mille habitants ou plus ;

- les autres personnes de droit public et les personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service public qui emploient au moins deux cents agents.

Une autorité publique concernée par l’obligation d’information mais qui n’entre pas dans le champ d’application du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 (communes de moins de dix mille habitants, etc.) doit, selon l’article R. 124-2 du code de l’environnement, désigner une personne responsable de l’accès à l’information qu’elle détient ou qui est détenue pour son compte.

Rôle du  responsable

La personne responsable de l’accès à l’information doit, selon l’article R. 124-3 du code de l’environnement :

- recevoir les demandes d’accès à l’information relative à l’environnement (ainsi que les éventuelles réclamations) et veiller à leur instruction ;

- assurer la liaison entre l’autorité publique qui l’a désignée et la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (C.A.D.A.).

En outre, la personne responsable peut, le cas échéant, être chargée d’établir un bilan annuel des demandes d’accès à l’information relative à l’environnement. Ce bilan est présenté à l’autorité publique qui l’a désignée et une copie doit être adressée à la C.A.D.A..

Délais de réponse

L’autorité publique saisie d’une demande doit statuer (de manière expresse) dans un délai d’un mois à compter de la réception de la demande (C. envir., art. R. 124-1).

Ce délai peut être porté à deux mois lorsque le volume ou la complexité des informations demandées le justifie. Dans cette hypothèse, l’autorité publique doit, dans un délai d’un mois à compter de la réception de la demande, informer l’auteur et lui indiquer les motifs de cette prolongation.

2. - Informations non communicables (107)

Selon l’article L. 124-4 du code de l’environnement, l’autorité publique peut rejeter la demande d’une information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte :

 - à certains intérêts mentionnés par l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 : secret de la défense nationale ; conduite de la politique extérieure de la France ; sûreté de l’Etat, sécurité publique ou sécurité des personnes ;  etc. ;

- à la protection de l’environnement auquel l’information se rapporte ;

- aux intérêts de la personne physique ayant fourni, sans y être contrainte par une disposition législative ou réglementaire ou par un acte d’une autorité administrative ou juridictionnelle, l’information demandée sans consentir à sa divulgation (C.A.D.A., conseil, 14 janv. 2010, Maire de Falicon, n° 20100301 : la commission a estimé qu’une lettre de l’ancien propriétaire d’une maison transmise au maire de la commune pour une reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, faisant part d’un affaissement de terrain devant cette maison ainsi que de nombreuses fissures, pouvait être communiquée au nouveau propriétaire qui n’avait pas été informé dans la mesure où cette correspondance présente un « intérêt manifeste au regard des risques naturels dont la construction peut être affectée ») ;

- à la protection des renseignements prévue par l’article 6 de la loi nº 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.

En outre, ce même article précise que l’autorité publique peut, sous certaines conditions, rejeter une demande :

- portant sur des documents en cours d’élaboration. Dans ce cas de figure, la décision de rejet doit indiquer le délai dans lequel le document sera achevé, ainsi que l’autorité publique chargée de son élaboration ;

- portant sur des informations qu’elle ne détient pas. La décision de refus doit alors indiquer quelle est l’autorité publique qui détient cette information. L’article R. 124-1 du code de l’environnement stipule que l’autorité publique doit transmettre la demande à l’autorité susceptible de détenir l’information et prévenir l’auteur de la demande dans un délai d’un mois à compter de la réception ;

- formulée de manière trop générale. L’autorité publique ne peut utiliser ce motif de rejet qu’à condition d’avoir préalablement invité le demandeur à préciser sa demande dans un délai déterminé. Par ailleurs, elle doit également aider l’auteur de la demande en l’informant notamment de l’existence des répertoires d’informations environnementales disponibles et en lui indiquant les moyens d’y accéder.

Aux termes de l’article L. 124-6 du code de l’environnement, le rejet d’une demande d’information relative à l’environnement doit être notifié au demandeur par une décision écrite motivée précisant les voies et délais de recours.

3. - Elaboration des répertoires d’informations relatives à l’environnement (108)

Les autorités publiques doivent aider le public à connaître ses droits d’accès à l’information relative à l’environnement. L’article L. 124-7 du code de l’environnement impose effectivement aux autorités publiques :

- de prendre les mesures permettant au public de connaître ses droits d’accès aux informations relatives à l’environnement qu’elles détiennent ;

-  de veiller à ce que le public puisse accéder aux informations recherchées.

A cet effet, les autorités publiques doivent établir des répertoires (ou des listes de catégories) d’informations relatives à l’environnement en leur possession, accessibles gratuitement et indiquant le lieu où ces informations sont mises à la disposition du public.

Les autorités publiques doivent notamment mettre à la disposition du public la liste des services, organismes, établissements publics ou personnes qui exercent sous leur autorité, pour leur compte ou sous leur contrôle des missions de service public en rapport avec l’environnement. L’article R. 124-4 du code de l’environnement énumère le contenu minimal de cette liste :

- dénomination ou raison sociale, suivie, le cas échéant, du sigle et de l’adresse des services, organismes, établissements publics ou personnes concernées ;

- nature et objectif de la mission exercée ;

- catégories d’informations relatives à l’environnement détenues.

En outre, les autorités publiques doivent veiller à ce que les informations recueillies par elles (ou pour leur compte) soient (C. envir., art. L. 124-7) :

- précises ;

- tenues à jour ;

- susceptibles de donner lieu à comparaison.

Les autorités publiques doivent également organiser la conservation de ces informations afin de permettre leur diffusion par voie électronique.

C. - Diffusion de l’information en l’absence de demande (109)

Les obligations des autorités publiques en matière d’information environnementale ne consistent pas seulement à répondre aux demandes mais également à permettre la diffusion active et systématique de cette information auprès du public.

L’article R. 124-5 du code de l’environnement énumère les catégories d’informations relatives à l’environnement qui doivent faire l’objet d’une diffusion publique, notamment :

- les traités, conventions et accords internationaux, ainsi que la législation communautaire, nationale, régionale et locale concernant l’environnement ou s’y rapportant ;

- les plans et programmes et les documents définissant les politiques publiques qui ont trait à l’environnement ;

- les rapports établis par les autorités publiques sur l’état de l’environnement.

II. - DROIT D’ACCES AUX INFORMATIONS RELATIVES A L’EVALUATION ET A LA GESTION DES RISQUES D’INONDATION (110)

 

Selon l’article L. 566-12 du code de l’environnement, le préfet coordonnateur de bassin doit mettre à la disposition du public les éléments suivants [S’agissant des modalités de mise à disposition du public : voir fiches de la deuxième partie : Evaluation et gestion des risques d’inondation] :

- les évaluations préliminaires des risques d’inondation ;

- les cartes des surfaces inondables ;

- les cartes des risques d’inondation ;

- les Plans de Gestion des Risques d’Inondation (P.G.R.I.).

III. - DROIT D’ACCES AUX INFORMATIONS RELATIVES AUX P.P.R. (111)

Plusieurs avis de la C.A.D.A. ont apporté des précisions sur l’étendue du droit à l’information en matière de P.P.R.. La Commission considère notamment que les documents établis préalablement à l’ouverture de l’enquête publique d’un P.P.R. sont, à condition d’être achevés (les documents doivent notamment être cohérents), immédiatement communicables au demandeur, sans que puisse y faire obstacle la circonstance qu’ils s’inscrivent dans un processus de décision en cours et qu’ils présentent, à ce titre, un caractère préparatoire à une décision administrative qui n’aurait pas encore été prise (C.A.D.A., avis, 28 sept. 2006, Préfet de l’Yonne, n° 200664017 ; C.A.D.A., avis, 19 avr. 2007, Ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, n° 20071623. Sur la définition du caractère préparatoire d’un document : C.A.D.A., avis, 17 mars 2011, Maire d’Idron, n° 20111088).

Les documents suivants sont considérés comme achevés et par conséquent communicables :

- l’arrêté préfectoral prescrivant l’élaboration d’un P.P.R. ;

- les études préalables ;

- le plan de zonage du P.P.R. en cours d’élaboration ;

- le rapport de la commission d’enquête publique, ses conclusions et les annexes au rapport ;

- l’intégralité du rapport de présentation ;

- l’intégralité du règlement du P.P.R. ;

- la notice explicative ;

- etc.

En revanche, les documents qui sont inachevés ne sont pas communicables. Il s’agit notamment des documents suivants (C.A.D.A., avis, 6 janv. 2005, Directeur départemental de l’agriculture et de la forêt des Pyrénées-Orientales, n° 20044430 ; C.A.D.A., avis, 19 avr. 2007, Ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, n° 20071623) :

- notes de travail ;

- plans et projet de plans ;

- échanges de courriers entre services de l’Etat ou entre l’Etat et les collectivités publiques concernées ;

- ébauches précédant l’élaboration d’un document complet et cohérent.

IV. - GRATUITE DE CERTAINES INFORMATIONS TRANSMISES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES (112)

L’article L. 563-5 du code de l’environnement a instauré le principe d’une gratuité des informations relatives à la sécurité des personnes et des biens transmises par l’Etat (et ses établissements publics) aux collectivités territoriales (ou de leurs groupements) qui en font la demande. Les modalités de mise en œuvre de ce droit figurent aux articles R. 563-16 à R. 563-20 du code de l’environnement.

A. - Champ d’application (113)

Aux termes de l’article R. 563-16 du code de l’environnement, les collectivités territoriales ont gratuitement accès, sur leur demande motivée par la sécurité des personnes et des biens, aux données dont disposent l’Etat et ses établissements publics pour mettre en œuvre les mesures de prévention des risques naturels majeurs relevant de leurs compétences.

Ainsi, sont gratuitement communicables à ces collectivités les données physiques brutes issues de capteurs (corrigées des erreurs manifestes) recueillies par l’Etat et ses établissements publics, qui ne leur sont pas déjà accessibles gratuitement et dont l’utilisation leur est nécessaire pour :

- élaborer les cartographies informatives et réglementaires des risques naturels majeurs dont la réalisation leur incombe en application du code de l’environnement et du code de l’urbanisme ;

- préparer et prendre les mesures de police leur incombant en application du code général des collectivités territoriales, du code de l’environnement et de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile (dont une partie des dispositions est codifiée dans le code de la sécurité intérieure);

- réaliser les travaux et ouvrages de protection contre les risques dont ils assurent la maîtrise d’ouvrage ;

- intégrer la prévention des risques dans leurs projets d’aménagements et d’équipements.

Les données satellitaires sont exclues du champ d’application.

 

B. - Instruction des demandes (114)

La demande des collectivités territoriales ou de leurs groupements est adressée, selon les cas, au préfet du département concerné ou au représentant territorialement compétent de l’établissement public.

La demande précise la nature des données sollicitées, celui ou ceux des usages prévus à l’article R. 563-16 du code de l’environnement qui en motive le besoin et les conditions de leur utilisation.

Cette demande fait l’objet de la part du préfet ou du représentant de l’établissement public qui l’a reçue d’un accusé de réception précisant (C. envir., art. R. 563-17) :

- la date de réception de la demande ;

- si la demande a été adressée à l’autorité compétente ;

- la désignation et les coordonnées du service chargé de la traiter ;

- les délais et voies de recours, lorsque la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet.

 

C. - Modalités de transmission des informations (115)

La collectivité territoriale qui demande les informations a le choix (dans la limite des possibilités techniques du service ou de l’établissement concerné) d’accéder aux données (C. envir., art. R. 563- 18) :

- par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ;

- sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d’une copie sur un support identique à celui utilisé par le service ou l’établissement ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur (ces frais ne peuvent toutefois excéder le coût de cette reproduction) ;

- par courrier électronique lorsque le document est disponible sous forme électronique.

Lors de la transmission des données, des frais correspondant au coût de reproduction et, le cas échéant, de transmission de celles-ci peuvent être mis à la charge du demandeur (C. envir., art. R. 563-19). Le calcul de ces frais est établi en tenant compte des coûts :

- d’amortissement du matériel utilisé pour la reproduction ou la transmission des données ;

- de fonctionnement générés pour la reproduction ou la mise à disposition électronique des données ;

- du support fourni au demandeur et le cas échéant de l’affranchissement postal.

La collectivité ou le groupement est informé du montant total des frais à acquitter dont le paiement préalable peut être exigé.

Enfin, la mise à disposition des informations peut faire l’objet, à l’initiative de l’Etat ou de l’établissement public fournisseur de ces données, d’une convention avec la collectivité territoriale ou le groupement demandeur  précisant (C. envir., art. R. 563-20) :

- les conditions de mise à disposition et d’utilisation des données ;

- les obligations de confidentialité ou de non-réutilisation auxquelles est tenu la collectivité ou le groupement utilisateur ;

- la responsabilité incombant à cette collectivité ou ce groupement à l’occasion de litiges ou de préjudices susceptibles d’être générés par l’utilisation des données ;

- les frais de reproduction et de transmission mis à la charge du demandeur.

V. - PARTICIPATION DU PUBLIC AUX DECISIONS AYANT UNE INCIDENCE SUR L’ENVIRONNEMENT (116)

Selon l’article 7 de la Charte de l’environnement, « toute personne à le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». La loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement a donc modifié les articles L. 110-1 et 120-1 du code de l’environnement afin de se conformer à cette disposition de valeur constitutionnelle.

L’article 120-1 du code de l’environnement définit la procédure générale de participation du public à la préparation des décisions ayant une incidence sur l’environnement. Cette procédure concerne « les décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités de l’Etat, […] ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration ». Notons que les P.P.R. font d’ores et déjà l’objet de dispositions législatives qui soumettent ces documents à une procédure organisant la participation du public à leur élaboration [voir fiches du Chapitre 4 : Elaboration du P.P.R.].

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